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L'abc delle riforme costituzionali

1. La costituzione: potere e libertà

di Gabriele Cazzulini - 6 febbraio 2004

La Costituzione è essenzialmente la legge fondamentale dello Stato, cioè l'insieme dei principi e delle norme che fondano la base legale dello Stato e sanciscono le libertà inviolabili dei cittadini. La Costituzione è quindi la suprema tavola delle leggi, che regola due aspetti fondamentali: l'organizzazione delle cariche dello Stato e la tutela delle libertà dei cittadini.

Per quanto riguarda il primo aspetto, le norme della Costituzione stabiliscono il concetto chiave della "forma dello Stato", data sia dalla struttura generale dentro a cui gli organi dello Stato sono inseriti, sia dai rapporti tra ciascuno di questi organi.

La forma dello Stato ne delinea cioè la fisionomia generale, fisionomia che trova il suo tratto più specifico nella distribuzione del potere statale.

Utilizzando la metafora che immagina il potere come una sostanza fluida, allora è possibile pensare allo Stato come ad un contenitore il cui spazio interno è tuttavia suddivisibile in tanti comparti, in tanti sotto-contenitori.

Ma nulla impedisce che lo stato sia pensato come un unico contenitore senza scomparti interni.

In questo senso dalla particolare forma di stato dipende la distribuzione del suo potere, che può variare da un forte accentramento di tutto il potere nelle mani di un unico organo, fino all'estremo opposto di un'elevata dispersione del potere, di una partecipazione diffusa alla gestione dello stato da parte di una pluralità di organi diversi.

Passando dal ragionamento astratto ai casi della storia, le prime esperienze di stati contraddistinti dal monopolio di tutto il potere nelle mani di un solo organo, o addirittura di una sola persona, sono le esperienze dello "Stato patrimoniale" e dello "Stato assoluto".

Gli stati che vengono considerati tali sono tutti quelli in cui l'apparato statale è considerato patrimonio (da cui l'espressione) personale e inalienabile del sovrano, trasmesso in via ereditaria e sciolto da qualunque tipo di controllo o di responsabilità.

Inoltre, tutti coloro che lavorano alla dipendenze dello Stato, quindi alla dipendenze del sovrano, rientrano anch'essi nel suo patrimonio personale, essendo accorpati come strumenti dell'amministrazione del sovrano.

Il significato dello stato è però ancora embrionale (perché basata sulle persona individuali e non sullo Stato in quanto tale), poiché uno Stato unitario come lo intendiamo al giorno d'oggi non esisteva.

L'apparente unità esterna dei grandi regni e degli imperi medioevali era tenuta insieme da tutta una complessa quanta fragile colonna fatta di strati di potere dispersi e quasi autonomi rispetto al sovrano o all'imperatore.

Concetto patrimoniale dello Stato e frammentazione interna del potere sono i due elementi essenziali da cui inizia l'evoluzione dello Stato.

Lo stadio successivo è quello dello "Stato assoluto" è invece quello Stato in cui l'intero corpo dei funzionari amministrativi - soprattutto quelli incaricati di riscuotere le imposte - e l'esercito sono stretti dai possenti lacci nelle mani del monarca, come strumenti di sua esclusiva proprietà e utilizzo.

Lo "Stato assoluto" si distingue dallo "Stato patrimoniale", sostituendosi ad esso, nel momento in cui il sovrano si sbarazza dei precedenti centri di potere locali, tipici dell'epoca feudale, e impone la "sua" legge, che sostanzialmente si identifica con la sua volontà assoluta.

L'esito finale di questo processo di unificazione statale, di vera e propria costruzione dello stato, coincide accentra sulla sua persona

La grande Francia di Luigi XIV, il Re Sole, offre l'esempio più calzante di cosa sia lo Stato assoluto.

In esso la politica è una faccenda riservata solo al re, il quale per giunta non incontra alcun limite all'esercizio del suo potere, che risulta dunque "assoluto" (perché sciolto da leggi).

Gli stati patrimoniali e assoluti sono ormai una categoria appartenente al passato, ma la loro architettura istituzionale resta come testimonianza delle origini dei moderni Stati, sebbene nostalgie degli stati assoluti ritornino ciclicamente, con l'illusione infantile di avere trovato la panacea ai mali dello Stato contemporaneo.

Proseguendo questa sintetica rassegna sull'evoluzione dello Stato e sulla distribuzione del suo potere, è sulle ceneri degli Stati assoluti che inizia ad essere edificata un nuova architettura statuale, la cui forma è delineata da precise caratteristiche.

Quella più saliente è che per la prima volta gli stati adottano una legge fondamentale per sancire i propri fondamenti, stabilizzando quella precarietà istituzionale che per secoli interi era stata esposta all'arbitrio dei sovrani assoluti ma che ora incontra un limite invalicabile nella Costituzione.

Sebbene immodificabili e circondate di un'aura sacrale, le prime costituzioni rappresentano pur sempre la fissazione dei principi generali dello Stato, rafforzati e garantiti dal rigore del diritto.

Questa prima solenne delimitazione del potere dello Stato ha messo in moto una conseguenza di primario rilievo: l'inversione della secolare tendenza all'accentramento e all'aumento del potere senza limiti, che si è sviluppata parallela alla soppressione delle autonomie locali.

Ma per comprendere questo passaggio - e quindi la forma dello Stato contemporaneo - è necessario introdurre qui il secondo aspetto essenziale che ogni Costituzione disciplina, ovvero il riconoscimento e la tutela delle libertà individuali.

Da dove proviene infatti la scintilla che fa deflagrare gli stati assoluti se non dall'anelito di libertà dei popoli, impulso a lungo represso ma che, nel momento in cui divampa, emerge come guida dello sviluppo storico?

Osservando i fatti dal punto di vista storico, la crisi dello Stato assoluto diviene irreversibile quando il suo potere illimitato non può più continuare ad perpetrare la soppressione sistematica dei diritti basilari degli individui, a considerare gli individui come parte del patrimonio del re o come sudditi.

E' infatti nel preambolo alla dichiarazione di indipendenza delle tredici colonie statunitensi e nella successiva dichiarazione dei diritti universali dell'uomo del 1789 che si possono rinvenire i documenti che precedono e gettano le basi per le prime costituzioni.

Il nucleo forte di queste dichiarazioni stava tutto nel riconoscimento di libertà dell'uomo che precedono lo Stato e ne limitano il potere, affermando anzi la natura strumentale dello Stato rispetto alla vita, alla dignità, alla libertà e al benessere di ciascun uomo.

E' la libertà dell'uomo il seme da cui germoglia il significato attuale della costituzione.

In questa svolta epocale traspare nitidamente il nuovo protagonista subentrato con irruenza sul teatro della storia mutando l'essenza dello Stato: i popoli.

Sebbene le originaria costituzioni moderne tardino a recepire formalmente le dichiarazioni sui diritti e le libertà, è pur vero che non ne possono più prescindere a livello sostanziale, riflettendo questa influenza sulla struttura dello Stato, cioè sulla sua forma.

In questo modo il monopolio del potere nelle mani del sovrano inizia ad essere diluito mediante l'introduzione di innovativi principi, che troveranno poi concreta attuazione in apposite istituzioni dello Stato.

Si era già accennato al carattere giuridico delle costituzioni, ossia alla loro stesura sottoforma di norme di legge, allo scopo di preservarle dall'arbitrio del monarca.

Ebbene, il carattere giuridico delle costituzioni diviene il fondamento stesso dello Stato, la sua dimensione principale, la realtà all'interno della quale lo Stato acquisisce la sua autonomia e la sua indipendenza dalle specifiche persone che vi operano.

E' dunque su questa base giuridica che sorgono le caratteristiche genetiche dello Stato contemporaneo.

Anzitutto la volontà dello Stato non discende più da principi teologici o dalla personale condotta del sovrano, ma è condizionata in maniera sempre più preponderante dal principio rappresentativo, così che sono i rappresentanti dei cittadini a indicare allo Stato la politica da perseguire - o quanto meno portano le esigenze della società dentro allo Stato.

Rappresentatività significa dunque partecipazione alla gestione dello Stato, conducendo pertanto ad una distribuzione del potere che significa a sua volta maggior garanzia di libertà contro la tirannide.

Il luogo naturale dove si esprime il principio rappresentativo è l'assemblea dei rappresentanti dei cittadini, luogo in cui non solo si discute di politica o si formulano pareri, ma in cui si assumono decisioni vincolanti per lo Stato.

Questo fa invertire i termini del rapporto.

Non è più il solo monarca a decidere le sorti dello Stato, e neppure il monarca assistito dal suo personale gabinetto di consiglieri, bensì l'Assemblea che approva le sue leggi e le sottopone al monarca semplicemente per ratificarle.

La giuridicità dello Stato, il suo essere basato sulla legge, si esprime appieno proprio nell'attività dell'Assemblea, le cui discussioni e decisioni si concretizzano appunto in leggi, al punto che la funzione preminente delle Assemblee diviene quella legislativa.

Dalla rappresentatività dello Stato contemporaneo deriva poi come conseguenza diretta l'altro elemento essenziale: la democraticità, fondata sul diritto della maggioranza a governare nel rispetto delle minoranze.

Ma maggioranza e minoranza sono concetti nuovi perché relativi a ciò che accade dentro all'Assemblea e non più nella sala del trono, essendo espressione della libertà di pensiero e di opinione opposta alla cieca passività e obbedienza del suddito di fronte al suo "signore".

Non solo il potere tende a spostarsi sempre più verso l'Assemblea legislativa, ma lo stesso potere del monarca subisce un ridimensionamento così drastico da vedersi sottrarre il controllo anche su quello che in origine era niente altro che consiglio privato del re, composto dai consiglieri personali del re, responsabili unicamente davanti a lui.

I consiglieri del re devono rispondere all'Assemblea, che oltre a nominarli in base alla volontà della sua maggioranza, li può costringere in ogni momento alle dimissioni.

Anche se responsabile di fronte all'Assemblea, il consiglio del re acquista poteri propri, vedendosi riconosciuto il diritto di sottoporre al voto dell'Assemblea le sue iniziative di legge, raccordando la sua politica con quella della maggioranza dell'Assemblea.

Disponendo così di un potere di indirizzo politico, distinto da quello del sovrano, il consiglio privato del re diviene il "Governo" dello Stato, ovvero un organo autonomo e distinto tanto da re quanto dall'Assemblea.

Ecco qui il punto focale: l'intreccio indissolvibile tra Stato e società, tra il potere e la libertà.

Per capire dunque lo Stato moderno e le sue istituzioni, occorre tenere in considerazione anche gli individui che si pongono in relazione allo Stato, che si sottomettono alla sua autorità ma che ne rappresentano anche la ragion d'essere, rivendicando dunque la propria libertà di fronte allo Stato.

Eppure questo indissolubile legame, frutto maturo di secoli di lotte politiche e culturali, molto spesso viene sottaciuto, dimenticato o peggio ancora reciso ogni volta che il dibattito politico si concentra solo sui problemi degli organi dello Stato, isolandoli e sradicandoli dalla loro radici.

I tanti ingegneri che tentano di rivedere e correggere le costituzioni come fossero semplici ingranaggi, focalizzandosi sui singoli organi, sulle singole leggi, inevitabilmente smarriscono la visuale d'insieme che associa la sfera statale alla sfera individuale.

Invece sono proprio le istituzioni dello Stato che vanno ricondotte alle libertà dei cittadini e pensate in modo funzionale alla loro tutela e al loro rispetto.

Lo Stato non rappresenta un fine in sé, ma uno strumento per consentire ad ogni uomo di vivere in libertà, perseguendo i propri fini senza finire soffocato dalle spire dello Stato Leviatano, dello Stato che soffoca con i suoi tentacoli la libera iniziativa, o come Idra la pietrifica soggiogandola a sé.

Lo Stato è il garante delle libertà e non ne è l'amministratore, tanto meno il padrone.

Dietro all'apparente ovvietà di questa tesi si muovono due considerazioni della massima importanza.

In primo luogo la concezione "sacrale" dello Stato come realtà staccata dal resto della società e che addirittura si serve delle risorse della società come nutrimento dei suoi appetiti di potere, finisce nella pratica con il riversare un enorme potere a chi guida lo Stato.

In questo caso i governanti si ergono a "custodi" dello Stato i quali, nonostante tutte le salvaguardie alle libertà e i contrappesi al potere dello Stato, esercitano di fatto un'influenza generale su ogni ramo della società, arrivando a "dirigere" la società tramite i tentacoli degli apparati statali.

Ancora più preoccupante è la seconda considerazione, relativa agli effetti di tale situazione sulla cultura politica dei cittadini, sulla loro mentalità e sul loro atteggiamento verso la politica.

Apatia e indifferenza, se non addirittura sfiducia e disprezzo, divengono le qualità dominanti del cittadino di questo Stato "prepotente", che si rivolge ancora ad una folla di sudditi, di individui facilmente influenzabili che si accalcano sulle mani dello Stato per riceverne briciole e un paternalistico abbraccio.

La cultura politica del suddito, della passività, dell'ubbidienza fine a stessa, dell'accettazione acritica rafforza ancora di più le catene dello Stato "padrone", rendendo la società sempre più dipendente dalle sue elargizioni, se non addirittura dai suoi umori.

Per iniziare a ragionare sulle riforme, il primo punto fermo potrebbe essere la reciproca autonomia di stato e società, così come il reciproco condizionamento di potere e libertà, poiché l'anarchia e la servitù sono degenerazioni pronte a materializzarsi ogni volta che il potere viene sopraffatto dall'eccesso di libertà e la libertà viene schiacciata dalla servitù al potere del più forte.

	Gabriele Cazzulini