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Costituzione e sovranità popolare

di Gabriele Cazzulini - 13 febbraio 2004

In questo secondo appuntamento, dedicato ad introdurre il tema delle riforme costituzionali, sarà presentato quale può essere il più stabile punto di equilibrio per bilanciare Stato e società dal punto di vista dell'ordinamento costituzionale. Nel precedente articolo sono state presentate in rapida rassegna le fasi più significative attraverso le quali le originarie forme di Stato sono nate e si sono evolute.

Quali sono stati i risultati finali di questo lungo processo di costruzione dello Stato moderno? Al di là dei singoli congegni costituzionali che distinguono i vari casi, è il disegno generale quello che merita la maggiore attenzione. È infatti nella costituzione che il potere dello Stato incontra un limite invalicabile, limite che obbliga a distribuire il potere statale - prima accentrato nelle mani del monarca - tra vari organi, e a regolare con la certezza del diritto ciò che prima era dettato dall'arbitrio.

Ma il vero perno su cui si fondano le costituzioni degli Stati moderni è il fondamentale binomio della rappresentatività secondo il principio maggioritario. I cittadini ottengono il diritto di eleggere propri rappresentanti da inviare nelle Assemblee, che presto diventano organo dello Stato, approvando leggi solo qualora siano votate dalla maggioranza di tali rappresentanti.

L'interagire tra rappresentatività e principio maggioritario sebbene in origine ridotta alla partecipazione di rappresentanti dei cittadini alla gestione dello Stato, ha tuttavia innescato una serie di cambiamenti - spesso cruenti - che hanno condotto ad un esito "rivoluzionario", che capovolge la situazione di partenza.

Non solo dunque i rappresentanti dei cittadini hanno fatto il loro ingresso nello Stato, esprimendo e facendo sentire le proprie voci, ma queste voci sono diventate così forti da diventare la voce dello Stato.

Il mutamento epocale sta in questo: la volontà dello Stato è sempre più condizionata dalla volontà della maggioranza, fino al punto che sarà la maggioranza dei rappresentanti l'unica fonte del potere dello Stato.

Spostando il quadro in una prospettiva più ampia, si può facilmente notare come l'intera architettura dello Stato sia fondata sulla centralità della volontà maggioritaria. Si potrebbero infatti immaginare le funzioni dello Stato esattamente come disposte lungo un processo produttivo, così che la richiesta di un intervento legislativo proveniente dai cittadini viene raccolta dai loro rappresentanti, che ne discutono al fine di approvare la miglior legge in risposta a quella richiesta.

In tal modo il circuito legislativo inizia e finisce con i cittadini, passando attraverso lo Stato, che ora più che mai subisce un così forte ridimensionamento del proprio potere da poter essere usato come uno strumento, una macchina che dovrebbe provvedere a tutelare le libertà fondamentali dei cittadini e a soddisfarne le esigenze.

Sebbene innumerevoli esperienze abbiano mandato in frantumi, fin troppo impietosamente, questa idillica immagine, resta pur vero che i cittadini sono il termine a cui riferire l'azione dello Stato e non più la risorsa da spremere per innalzare la potenza e la gloria dello Stato. Allora la centralità dell'individuo che emerge chiara e distinta da questa inversione dei termini, da questo ribaltamento di potere, è iscritta solennemente proprio nella costituzione e in quello che indubbiamente si staglia come la prima norma giuridica di ogni costituzione: la sovranità popolare.

A partire dalla seconda metà del secolo scorso, in cui più pressante era la vocazione ad affermare e difendere i diritti e le libertà negate da ogni specie di dittatura, nelle carte costituzionali si accentra tutto il potere dello Stato nelle mani dei cittadini. La titolarità del potere, cioè, risiede nel consesso dei cittadini, senza più discendere da fonti divine o essere incarnata nella persona del monarca. Il corpo dello Stato si identifica coi cittadini, la cui sovranità si esprime e si realizza concretamente nell'agire dei principali organi dello Stato, ognuno dei quali "emana", cioè deriva, appunto da tale sovranità popolare.

Lo stato non è più un patrimonio personale e indivisibile, ma un bene pubblico da gestire secondo quanto la volontà della maggioranza indica, in accordo con gli indirizzi espressi a loro volta dai cittadini.

Basta poco ad intuire come, di fronte all'estensione e alla dispersione dei cittadini, sia fisiologico che la quota dominante di potere si riversi sostanzialmente negli organi dello stato, gestiti da rappresentanti dei cittadini divenuti veri professionisti della politica, e che pertanto il raccordo della politica verso la società si sia sempre più assottigliato - per non dire interrotto.

Invero ci sono due considerazioni che correggono questa perentoria e pessimista affermazione.

In primo luogo c'è un aspetto giuridico e costituzionale che serve a puntualizzare una distinzione fondamentale: per quanto l'esercizio effettivo del potere ricada negli organi statali, è la titolarità popolare che prevale sull'esercizio statale, perché sono i cittadini e non lo Stato i depositari del potere. Ciò significa che ogni cittadino precede lo Stato e non viceversa, perché l'esercizio del potere per quanto vasto e prolungato non può mai assorbire la titolarità, cioè la sovranità, perché lo Stato esercita il suo potere solo perché delegato a ciò dai titolari del potere.

Il secondo aspetto che mitiga la frattura tra eletti ed elettori è di natura più politica che giuridica. Se la volontà della maggioranza è il potere che definisce di volta in volta i contenuti della politica dello Stato, "anche" i cittadini non solo hanno il diritto formale ma anche le opportunità materiali per influire sulla formazione e sulla scelta delle tematiche, oltre che a premere per la loro approvazione, a criticare l'operato dei loro rappresentanti.

Sono peccati di ingenuità ormai espiati quelli di pensare ai cittadini come unici ed esclusivi "autori" delle proposte politiche, e di credere che i rappresentanti raccolgano fedelmente tali proposte impegnandosi con ogni mezzo al solo fine di soddisfare gli interessi dei propri rappresentati.

Eppure con una sana dose di realismo, il ruolo più verosimile per i cittadini è senz'altro quello di "suggeritori", quelli "ufficiali" e in maggior numero, sebbene accanto ad essi si pongano "suggeritori" più occulti e decisamente più influenti, che "suggeriscono" allo Stato iniziative in conflitto quelle dei cittadini. Informarsi, discutere pubblicamente, criticare: sono queste le risorse indispensabili ad ogni cittadino per esercitare la propria sovranità sullo Stato, necessariamente delegandola agli organi a ciò preposti, ma in nessun caso essendo costretto ad alienarla.

Per quanto possa apparire come una sfumatura giuridica o filosofica, la storia più recente dimostra come il diffondersi del morbo totalitario abbia inizio proprio spogliando i cittadini della loro sovranità popolare.

Resta infatti fragile la dittatura che non abbia ancora soggiogato a sé le libertà degli individui, perché gli imponenti e soffocanti apparati di dominio totale faticano a invadere e occupare una società ancora politicamente attiva.

Ma conferendo una tale massa di potere nelle mani degli organi rappresentativi, allo scopo di prevenire soppressioni delle libertà civili, si fomenta il rischio opposto, rafforzando le Assemblee e le loro maggioranze al punto da farne rocche inattaccabili, vere fortezze dello Stato che si isolano dalla società imponendo il proprio potere-dominio.

Più volte concretizzato, è dunque il pericolo di assolutizzare il potere della maggioranza, pericolo che si realizza sopprimendo di fatto le minoranze nelle Assemblee e rendendo inutili i diritti e le libertà dei cittadini. Quello che nei secoli precedenti era stato il dispotismo di un solo individuo, ora assume la forma del dispotismo della maggioranza, che impone a tutti le sue leggi in nome del benessere collettivo, della grandezza della patria, della giustizia sociale.

Parole fascinose ma che coprono sempre e solo la tirannia, il potere fine a se stesso, instillando nelle teste degli uomini solenni dottrine ideologiche che li irreggimentano, li addomesticano invece di favorirne la libera iniziativa e la ricerca di una felicità e realizzazione personale.

Questo si riflette anche all'interno dello Stato stesso: basti pensare al ruolo subordinato in cui sono relegati i governi sorretti solo dalla volontà di una forte maggioranza, ma che puntualmente cadono non appena tale appoggio venga revocato, anche per una volta soltanto.

Troppe volte i governi sono finiti ostaggio di voluttuose e instabili maggioranze, troppe volte Assemblee inoperose e disinteressate dei cittadini hanno eretto governi fantoccio, vere e proprie marionette mosse da fili che partono negli scranni dei parlamenti. Allora il potere che ha ogni governo di sottoporre e far approvare la propria linea politica dal parlamento che lo sostiene, subisce un'inversione, quasi una stroncatura.

E' il parlamento che si prende il potere effettivo di elaborare e approvare la propria linea politica, a prescindere dalla condotta del governo, sostituendo il governo con un altro più ossequioso e malleabile ogni volta che sorgano malumori verso il dominio del parlamento. Neanche tanto raro è il caso di governi così fragili e dipendenti dalla maggioranza parlamentare da ridursi al ruolo di notai o meri esecutori della volontà parlamentare.

Come è facile constatare anche ai giorni nostri, la tirannia maggioritaria dispiega anche nei confronti delle minoranze la sua sete di dominio e la sua naturale tendenza a difendersi, ad arroccarsi e perciò a isolarsi dalla società.

Calpestando sistematicamente quello che è invece un centro vitale per la democrazia e lo stato moderno, l'arbitrio di una frazione di cittadini tende a elevarsi a volontà generale, a includere in sé il pensiero dell'intera "nazione", di tutto il "popolo". Chi non la pensa come la maggioranza, chi non ne rispetta la verità, automaticamente non rispetta il suo popolo, non ne condivide gli ideali, la visione del mondo, le giuste aspirazioni. In questo delirio ideologico - che subito si materializza nella mobilitazione permanente della società, guidata dal partito unico e dal suo capo - le minoranze e gli oppositori diventano nemici da combattere e sconfiggere.

Chiaramente l'arma più immediata è l'emarginazione, sia politica che sociale, con cui allontanare i nemici non solo dello Stato ma dell'intero "Popolo", ripudiati perché indegni di appartenere alla "Nazione", e stigmatizzati come i portatori di ogni male. Ma i costi di una tale prevaricazione maggioritaria si scaricano anche sulla società civile.

Ad appesantire il maglio liberticida di questa tirannia celata sotto mentite spoglie democratiche, è la scomparsa di una morale pubblica, di un codice etico-politico che prescinda dagli schieramenti e che permetta a maggioranza e minoranze di dialogare, e ai cittadini di comprendere e criticare l'azione politica.

Non si tratta soltanto di deontologia ristretta a professionisti di un medesimo settore; qui è in ballo la legittimazione reciproca di ogni soggetto politico, dal partito dominante fino al circolo locale.

Se sulle fratture politiche e ideologiche vengono innalzate mura così alte da diventare invalicabili, sia per i nemici che per i loro stessi membri, allora è compromesso il confronto, annullata la competizione, rotto il dialogo.

Questa linfa vitale per la democrazia viene invece avvelenata da un esacerbato conflitto, che trascina la disputa politica in una foga sui sommi principi, su grandi visioni del mondo che possono essere solo sposate o rifiutate, separando gli individui in tante frazioni in lotta senza esclusione di colpi. Queste acerbe contrapposizioni frontali sono il terreno naturale nel quale chi conquista la maggioranza finisce per occuparla il più a lungo possibile, trasformandola nella propria fortezza da cui comandare l'intera società.

Non c'è solo la "guerra guerreggiata", ma tante forme di conflitto più o meno aspre, più o meno aperte, che si concludono sempre però con un'occupazione - più pacifica ma non meno opprimente - degli apparati statali, dei parlamenti, dei governi, dei ministeri, fin dove arrivano i tentacoli della maggioranza.

Se non ci sono più spargimenti di sangue, c'è però il logoramento dello Stato, la stasi e l'inazione delle istituzioni, l'impero della burocrazia.

La società invece si frantuma in tante fazioni che lottano fomentando una velata guerra civile, oppure si assiste a forti tensioni tra grandi blocchi opposti che non riconoscono reciproca dignità ma tentando in ogni modo, legale o meno, l'uno di sopraffare l'altro. Quando la maggioranza decide di incoronarsi, dettando le sue leggi seduta sul suo trono, allora i cittadini si ritrovano nuovamente ai margini dello Stato, ritornando sudditi.

Il perno su cui la tirannia maggioritaria si appoggia è l'emarginazione - se non l'esclusione - dei cittadini dalla politica, fomentando il disinteresse, complicando la discussione con nozioni tecniche, scoraggiando la partecipazione a colpi di burocrazia e gerarchia. L'astensione elettorale, la sfiducia nelle istituzioni, il ritirarsi negli angoli privati dell'esistenza, sono i sintomi indotti da uno strapotere dello Stato che penetra fino nelle coscienze, nelle menti degli individui al fine supremo di provvedere al progresso, all'uguaglianza, alla grandezza della "Nazione".

Niente è più detestabile di una libertà sfruttata per autorizzare ogni forma di violenza spacciandola per un gesto di paternalistico altruismo.

Ma se ogni aspetto della vita pubblica è predeterminato attraverso i mille punti di controllo della "super-maggioranza", se qualunque situazione viene ridotta ad uno scontro ideologico, allora lo spontaneo agire individuale diventa superfluo se non si accorda - o sottomette - ai dettami della maggioranza.

Trovandosi circondato dallo Stato, l'individuo smarrisce il senso della sua libertà, anziché partecipare alla vita pubblica avverte il bisogno di ripararsi dallo Stato onnipresente. Ma nell'impossibilità di trovare uno spazio pubblico in cui esercitare la propria libertà insieme ad altri liberi cittadini di fronte allo Stato, allora l'unica via d'uscita è la dimensione intimistica. E quanto più si estende questo detrimento della società civile e questo svilimento di una morale pubblica che non sia solo amministrazione del potere, tanto più in profondità penetrano le braccia dello Stato, sottraendo alla società i suoi spazi vitali e concedendo quindi sempre meno autonomia dallo Stato.

Il precedente articolo si era concluso individuando due sfere fondamentali: la politica e la società, incentrate sul potere dello Stato e sulla libertà dell'individuo. Ogni costituzione è un tentativo di stabilizzare il rapporto, delicato e ricco di insidie, tra potere e libertà, tra pretese dello stato e bisogni della società.

Per la loro stessa natura, Stato e società sono anche due fonti di potere, che sono opposte perché lo Stato è basato sul dominio e sulla gerarchia, sulla coercizione fisica, mentre la società si auto-equilibra in modo spontaneo, è priva di un unico centro perché è una rete di tanti centri ognuno dei quali non può prevaricare gli altri, in cui la libertà è il motore dell'azione e lo scambio è il modo di rapportarsi tra gli individui.

Dunque la convergenza tra queste due fonti di potere non è scontata, non è la premessa da cui partire ma è invece una delle "possibili" conseguenze.

Poiché la storia rimane fluida e non permette di essere letta attraverso schemi fissi - come pretenderebbero invece gli ideologi - anche i rapporti tra le due sfere mutano a seconda dei tempi e dell'agire umano.

Pertanto ogni situazione non è mai definitiva, ma consente un certo margine di modifica e miglioramento, a condizione di trovare un punto d'equilibrio che permetta di mediare tra le due opposte sfere.

Se finora la realtà dei fatti si è staccata dalle regole della costituzione, subendo una deriva statalista, accentratrice e partitocratrica a scapito delle libertà e delle loro salvaguardie, è necessario ritornare alla costituzione e al suo nucleo.

La sovranità popolare non è solo un concetto giuridico - sebbene sia stata ridotta a questo per colpa dello statalismo - ma una realtà e un imperativo per lo Stato. Riportare la politica al servizio dei cittadini, consegnando nelle loro mani le redini del governo, affinché la libertà dei cittadini divenga anche la libertà dello Stato: ecco il punto di partenza e di arrivo per ogni riforma della costituzione.

	Gabriele Cazzulini