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I mali della Costituzione: Parlamento troppo forte, Governo troppo debole

di Gianni Baget Bozzo, Gabriele Cazzulini - 5 marzo 2004

Il profilo generale assegnato dai costituenti del 1946 alla nascente Repubblica può senz'altro dirsi appartenente alla famiglia dei regimi parlamentari. Si tratta cioè di regimi costituzionali in cui si sviluppa un forte legame tra Parlamento e Governo, con un Capo dello Stato formalmente al di sopra delle parti, privo di poteri politici perché incaricato di garantire in modo neutrale la continuità dello Stato. Il legame Parlamento-Governo avviene sulla base del consenso dato dal Parlamento al Governo, consenso che assume la veste giuridica del voto di fiducia che il nuovo Governo deve ottenere dal Parlamento. Come deve essere concessa per permettere al Governo di entrare in carica, così la fiducia può anche essere revocata, costringendo il Governo alle dimissioni.

Questo schema rispecchia esattamente il meccanismo predisposto dalla nostra costituzione. Tuttavia emerge subito un forte elemento di debolezza passando dalla parte del Governo. Infatti, se la revoca della fiducia comporta la caduta dell'esecutivo, ciò non vale per il Parlamento, che resta comunque in carica, potendo votare la fiducia ad un nuovo Governo. Allora quando può essere sciolto un Parlamento? Non è un problema di tempi, ma di organi: il Parlamento non può venire sciolto dall'esecutivo, ma solo dal Presidente della Repubblica. Così il Governo è sotto ricatto del Parlamento, che minaccia la revoca della fiducia, ma non viceversa, potendo l'esecutivo solamente premere sul Presidente della Repubblica affinché intervenga. Ma la situazione del Governo è ancora più fragile perché il Presidente, essendo eletto con i voti decisivi del Parlamento, tende a rifuggire dallo scontro aperto con quest'ultimo, preferendo accogliere le dimissioni dell'esecutivo ed adoperarsi per formarne uno nuovo, più in sintonia con le posizioni parlamentari.

Lo scioglimento del Parlamento si è ridotto in tal modo ad una misura estrema, praticabile solo nei casi di ingovernabilità e, dunque, di impossibilità a formare un Governo che goda della fiducia di senatori e deputati. In tal modo, lo stesso Presidente della Repubblica si è visto sottrarre, o meglio congelare, un potere (lo scioglimento delle Camere) ch'è invece utilizzato in ogni altro regime parlamentare, senza essere considerato come il culmine della lacerazione istituzionale e del conflitto politico, bensì come strumento per garantire efficacia alle istituzioni nei casi di divergenza tra Parlamento e Governo.

Il monopolio legislativo del Parlamento

Il Parlamento italiano, dunque, ha accentrato su di sé l'equilibrio del potere statale, relegando in secondo piano il Governo (attraverso il monopolio della produzione legislativa per la quale è necessaria l'approvazione delle due Camere) e sottomettendolo col bastone della fiducia. Usando la stessa tattica, ha isolato il Presidente della Repubblica, sfruttandolo come notaio delle volontà parlamentari e come fedele custode degli accordi di potere interni alle forze rappresentate, piuttosto che riconoscerlo come garante del buon funzionamento delle istituzioni. Allora sembra più opportuno sostituire al termine "parlamentare" quello di "parlamentarismo" per indicare la deriva del potere verso il Parlamento, con conseguente emarginazione degli altri organi dalla gestione del potere.

Quindi il normale equilibrio tra Governo e Parlamento, tipico dei regimi parlamentari, subisce nella nostra costituzione una degenerazione parlamentarista, concentrandosi nelle mani delle due Camere un surplus di potere prelevato dagli altri organi. Ma gli effetti prodotti da tale distorsione (peraltro imposta dalla stessa costituzione), da questa vera e propria patologia delle istituzioni, sono spesso più importanti della loro causa, sia perché inquinano e alterano il regolare funzionamento statale sia perché, a maggior ragione, si ripercuotono direttamente sulla vita dei cittadini e sul loro ruolo all'interno dello Stato. Sarebbe del tutto inutile disperdere l'attenzione su ogni minimo dettaglio degli organi dello Stato, se questo impegno non fosse dettato dall'esigenza di riportare l'azione statale sul piano dei cittadini.

Per quanto interessante sia ragionare su questi temi, è sempre concreto il rischio che la discussione si restringa in un sapere tecnico, in una competenza specializzata: come se parlare di costituzione equivalesse a parlare di una sofisticata ingegneria accessibile a pochi, invece che essere un aspetto essenziale della vita pubblica di ognuno. Continuando ad applicare la stessa chiave di lettura proposta dall'inizio, occorre quindi associare Stato e società, non tanto teoricamente quanto praticamente. Lasciando nella soffitta dei ricordi inutili ogni dottrina sullo Stato, ogni vano diritto di questo sulla società, bisogna invece osservare le implicazioni dell'azione (e non dell'idea) dello Stato sulla vita dei cittadini e progettando riforme in base alle aspettative, alle richieste, agli indirizzi manifestati dalla società.

Le riforme della costituzione non possono che partire dai cittadini, perché è a loro che si rivolge lo Stato, perché il perno che regge su di sé lo Stato sono i singoli individui, le libere associazioni di cittadini e tutte le molteplici espressioni delle libertà umana. Se i supremi organi dello Stato interferiscono gli uni con gli altri, paralizzandone l'azione finale, proprio quella a contatto diretto coi cittadini, allora lo Stato non è nemmeno in grado di provvedere ai suoi compiti minimi, diventando una zavorra o, peggio ancora, un parassita che consuma la società anziché sostenerla.

Da oltre un decennio, buona parte della società e della cultura politica italiana ha compreso come parlare di politica non sia più un vuoto esercizio di retorica o un aspro scontro ideologico, ma anzitutto una valutazione del rendimento dimostrato da ciascun Governo in carica. Ma se l'esecutivo è strutturalmente incapace di adempiere alle sue funzioni, quale che sia il suo colore politico, la sua bandiera ideologica, il suo programma concreto, allora gli stessi cittadini si vedono privati di un essenziale criterio per giudicare il suo operato. Allora chi decide sul futuro del Governo, sulla sua permanenza in carica, sulla sua rielezione oppure sulla sua sostituzione? Torniamo così al punto di partenza: a decidere le sorti del Governo resta, in ultima istanza, il Parlamento. Per quanto ampio sia il raggio della nostra analisi, il suo centro di gravità attuale resta sempre questo: lo strapotere del Parlamento e il conseguente svuotamento delle funzioni del Governo e, secondariamente, del Capo dello Stato.

Allora a cosa servono gli elettori, se non a ratificare quanto già deciso altrove da altri? Se gli elettori sono privi di una bussola per orientarsi tra i vari aspiranti al Governo, per confermare il Governo in carica o bocciarlo, come è possibile effettuare questa scelta, che pur tuttavia viene compiuta regolarmente? Semplicemente il voto popolare viene "filtrato" dal Parlamento, viene "interpretato" in modi spesso forzosi, al fine di costituire sì un Governo, ma non necessariamente un Governo "dei cittadini", cioè secondo le loro indicazioni di voto.

Un governo fantoccio

Bisogna però precisare un punto cardinale: non si tratta qui di credere ingenuamente che gli elettori possano afferrare nelle loro mani lo scettro del potere, decidendo da soli ogni cosa che deve fare il Governo. In questo ipotetico caso (per quanto alcuni lo vedano come il vero futuro della democrazia) in realtà si passerebbe solo dalla tirannia della maggioranza parlamentare alla tirannia della maggioranza popolare, facendo del Governo un fantoccio privo di autonomia, mero servitore di un padrone popolare. Questa specie di ritorno al passato, dove erano gli istinti delle masse ad eleggere capi i guerrieri più temibili e sanguinari, i profeti della salvezza e tutti quegli istrioni che soggiogavano le folle con la loro foga messianica, farebbe ricadere la politica nella sopraffazione, nella violenza tra le frazioni assetate di potere, riesumando così tirannie sempre verdi. Dal momento che la maturazione della coscienza politica ha educato le masse a considerarsi cittadini liberi in uno Stato libero, allora i criteri per scegliere il Governo non possono ignorare la tutela della libertà di tutti, la democraticità delle decisioni, il principio maggioritario, la tutela delle minoranze.

Se il Governo deve certamente essere "dei cittadini", non per questo deve finire "in mano ai cittadini".

Chiusa questa notazione sulla quale scivolano i sostenitori del "potere al popolo" (comunisti che fomentano solo la sua negazione, cioè la dittatura del proletariato), è ora più chiaro come il parlamentarismo abbia soppresso uno dei due centri vitali di ogni regime parlamentare. Il sistematico depotenziamento del Governo, sancito dalla nostra costituzione, e il contestuale rafforzamento del Parlamento derivano da una scelta fondamentale: separare il Governo dalla sua legittimazione popolare, surrogandola con una legittimazione parlamentare ben più fragile del consenso degli elettori, ma più efficace come strumento di minaccia e ricatto qualora il Governo disobbedisse al Parlamento. In parole povere: prima la volontà del Parlamento, poi quella degli elettori.

Nella formazione del Governo, la costituzione dà sempre diritto di precedenza alle Camere, bloccando dunque la volontà elettorale alla soglia del Parlamento, che è libero di interpretarla come meglio crede. E qui il discorso sul caso italiano collima benissimo con il discorso teorico. Fino alle elezioni politiche del 27 marzo 1994, nel nostro paese, la scelta degli elettori non si era mai concretizzata nella scelta di un preciso Governo, limitandosi ad un'indicazione generale che doveva amalgamarsi con altre procedure ben più rilevanti. Consultazioni tra le forze politiche, missioni esplorative per sondare il gradimento di una certa compagine di Governo, pre-incarichi, conferimento vero e proprio dell'incarico e infine votazione della fiducia rappresentano le tortuose e spesso oscure fasi da cui nasceva il Governo italiano.

Il Presidente della Repubblica nominava il nuovo Governo secondo quanto imposto dal Parlamento, ma neppure tale investitura presidenziale era necessaria fino a che il Parlamento non avesse espresso la propria fiducia. Come si vede, l'impulso dato dagli elettori finiva col disperdersi nelle fitte trame di questo lavorio diplomatico fatto di incontri, veti reciproci, esclusioni, proposte, negoziazioni e scambi, tutto condotto tra le mura parlamentari e le sedi delle forze politiche. Una volta ottenuta la fiducia (perché di concessione si trattava) il Governo poteva iniziare la sua attività, che consisteva essenzialmente nel concordare la legislazione col Parlamento e nel sovrintendere alla tranquilla, "stanziale", gestione dell'amministrazione pubblica. Le conseguenze sulla società? Le stesse che sopportiamo tutti da oltre mezzo secolo: proliferazione degli apparati statali nella società che sopprimono l'impresa privata, monopolio statale di numerosi mercati interni, spesa pubblica fuori controllo, così come fuori controllo sono livelli di assistenza sociale, casuale la programmazione economica, enorme il carico fiscale per sorreggere lo Stato padrone

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E' interessante notare questo aspetto: dall'esterno, dalla visuale della società, lo Stato appare forte, vasto, potentissimo, dotato di una sua logica d'azione. Ma al suo interno l'immagine è opposta: non c'è un vero centro direttivo, un vertice, ma tanti piccoli centri di potere che stringono e rompono alleanze temporanee, intessendo trame politiche tanto elaborate quanto fragili, il cui effetto finale è proprio uno Stato in frantumi che s'aggrappa alle risorse della società per sopravvivere. Ma lo Stato prepotente e dipendente dalla società è il frutto marcito di un Governo che non governa e di un Parlamento che monopolizza la sovranità popolare per accrescere il suo potere.

E' ormai ripetitivo ricordare che i semi da cui è cresciuto questo tronco istituzionale così incrinato sono stati piantati dalla nostra Costituzione e continuano ad esserlo. Finché non saranno estirpati, la Repubblica non potrà sviluppare un equilibrio tra i suoi poteri, tra organi cioè reciprocamente autonomi e in grado di adempiere ai loro doveri, in linea con quanto deciso dagli elettori. Proprio secondo lo spirito più genuino del liberalismo e dello stesso regime parlamentare.

Il suicidio politico di un Governo

Dopo aver esaminato l'effettivo meccanismo che partorisce i Governi, questo rapido affresco che ha per soggetto la nascita e la morte degli esecutivi, trova il suo completamento nelle dimissioni del Governo. Come già affermato, stando alla costituzione, il Governo è tenuto a presentare le dimissioni qualora venga colpito da un voto di sfiducia. Eppure la storia dei Governi italiani succedutisi dal 1948 ad oggi non presenta nemmeno un caso in cui questa situazione astratta si sia realmente verificata. Allora perché, in Italia, i Governi cadono se non sono sfiduciati dal Parlamento? Dove sta tutta questa forza del Parlamento, se non è mai riuscito ad approvare una sola sfiducia ad un Governo? Quella che può apparire una debolezza, un limite, in realtà nasconde un potere ancora più forte, al punto da costringere alle dimissioni un intero Governo senza bisogno di votare una formale mozione di sfiducia.

Come può un Parlamento indurre un Governo al suicidio politico? Semplicemente insabbiando o respingendo ogni progetto di legge presentato dal Governo, bloccando ogni consenso politico all'esecutivo, estromettendolo dall'iniziativa legislativa. Ma il vero colpo di grazia inferto ad ogni Governo "nemico" del Parlamento, che davvero concretizza il ritiro del suo consenso, sta in questo: bocciare ripetutamente i progetti di legge governativi, il che non implica revoca della fiducia, ma rappresenta la dichiarazione di guerra del Parlamento. Contro tale pronunciamento un esecutivo non dispone né di difese né tanto meno di armi, essendo costretto a ritornare dal Presidente della Repubblica per presentare le proprie dimissioni. Si apre allora l'ennesimo ciclo di consultazioni, di negoziazioni, di patteggiamenti che condurranno alla nascita dell'ennesimo Governo, legato al cordone ombelicale del Parlamento. In tutto questo turbinio di incontri, vertici e colloqui il Presidente della Repubblica solo raramente ha proceduto con lo scioglimento del Parlamento, anche perché fino a quando il Governo non sarà eletto direttamente dai cittadini, il Parlamento rimarrà libero di condizionare la scelta del Governo, e quindi la sua stessa attività.

La consapevolezza della facilità e della pericolosità con cui il Governo viene esautorato delle sue funzioni, oggi per opera del Parlamento così come ieri dai vari autocrati e ancor prima dai monarchi assoluti, non fa che centrare in primo piano la rivendicazione della sua autonomia e indipendenza proprio a livello istituzionale.

Gianni Baget Bozzo, Gabriele Cazzulini

Gli ultimi commenti I mali della costtuzione - di Tagliareni Vincenzo - 9 marzo 2004 00:13