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Governo e Costituzione: tanti ostacoli, poco potere, nessuna efficacia

di Gabriele Cazzulini - 12 marzo 2004

Per concludere la presentazione dei gravi problemi causati dalla nostra costituzione alla stabilità e all'efficacia del Governo, dopo averne esaminato la pesante subordinazione al Parlamento, è tempo di guardare alla stessa struttura del Governo e alla posizione del Primo Ministro.

Nato per volere di una maggioranza parlamentare che non sempre coincide con la maggioranza politica dei suoi Ministri e che è pronta a sostituirlo senza pagare lo scotto dello scioglimento anticipato e rimettersi al giudizio degli elettori, il Governo italiano rappresenta una struttura molto fragile. Partiamo dal Primo Ministro, ovvero dal vertice che "dovrebbe" mettere in moto e coordinare l'azione dell'esecutivo in vista dell'attuazione di uno specifico programma politico, in accordo ideale e pratico con una maggioranza parlamentare, che approvi i progetti di legge presentati dal Governo. In questa elementare descrizione si condensano tutti gli elementi essenziali per capire cosa sia un Governo e come esso operi in un regime parlamentare. Eppure questa situazione, così facilmente accettata e attuata in altri contesti, resta invece in Italia una situazione meramente ipotetica. Anzi, irrealistica.

La realtà dei Governi italiani e la figura del Primo Ministro

Se, però, un Primo Ministro che governa, attuando il programma in cooperazione con la maggioranza che lo sostiene, è un'immagine irreale, allora qual'è la realtà effettiva dei Governi italiani? Sviluppiamo la risposta per gradi, esaminando i singoli elementi citati. In primo luogo la Costituzione non stabilisce una decisa e necessaria preminenza del Primo Ministro (che si chiama ancora Presidente del Consiglio dei Ministri) rispetto agli altri membri dell'esecutivo. Il mancato riconoscimento formale della superiorità politica e istituzionale del premier, che altrove è una realtà condivisa, consolidata e indiscussa, si traduce in un deficit di potere di cui, in Italia, ha sempre sofferto questa figura. Distinto dal resto del Governo, ma ad esso superiore, il nostro Presidente del Consiglio non è dotato dei poteri necessari per coordinare le varie iniziative dei Ministri in un quadro omogeneo e non dispone neppure di strumenti formali per dirimere i conflitti all'interno del Governo, facendo prevalere la propria linea politica. La risposta alla domanda sulle cause che determinano questa sorta di impotenza istituzionale e politica del Primo Ministro sono da ricercare nelle sue origini.

Anche se non molto lusinghiero per lui, immaginiamo che il Primo Ministro sia il prodotto finale di un processo di lavorazione che si articola in varie fasi, e che è regolato da un libretto di istruzioni, che nel nostro caso sono scritte nella Costituzione. Le risorse essenziali per creare un premier sono, in primo luogo, la sua posizione preminente in un grande partito, unitamente ad una lunga carriera politica sia all'interno del partito stesso sia nelle istituzioni. Questi lineamenti ne offrono un ritratto basato su una notevole professionalità politica. Quindi, il Presidente del Consiglio è, anzi tutto, un uomo delle istituzioni, un professionista di lungo corso della politica. E la fucina naturale in cui sono stati forgiati tutti i grandi uomini politici è proprio il Parlamento, la più salutare palestra in cui trovare e allenare le qualità necessarie ad uno statista.

Allora quale risorsa si dimostra decisiva nello spalancare le porte di Palazzo Chigi agli aspiranti Capi di Governo? la legittimazione popolare o quella parlamentare? Pesa, cioè, di più una forte e diffusa fiducia degli elettori oppure l'appoggio di pochi grandi elettori parlamentari, capaci di muovere centinaia di deputati nel votare la fiducia? Per quanto il discorso corra lontano, uno dei suoi punti di ritorno resta sempre questa costrizione, questa coercizione sul Governo per sottometterlo alla volontà del Parlamento. E quei pochi disegni di legge promossi dal Governo che vengono approvati, come possono essere approvati? per acclamazione delle folle o per votazione dei deputati? È sicuramente questa una interpretazione dai toni aspri, forse estremizzata, ma con un fondamento ancora più realistico. Il premier italiano è costretto a subordinarsi al Parlamento per il semplicissimo, quanto gravissimo, fatto che egli è privo di legittimazione popolare, elevando il voto di fiducia del parlamento all'unica forma di investitura politica per il suo esecutivo. Ecco perché il voto di fiducia parlamentare diventa strutturalmente fondamentale: è un surrogato, anzi l'unico surrogato dell'investitura popolare che non c'è. Quindi, senza rischio di esagerare, è possibile affermare che il Governo è il prodotto del Parlamento, che tiene in considerazione l'opinione espressa dagli elettori, così come tiene in considerazione molte altre opinioni. Conclusa la fase dove si ascoltano le numerose voci della società, la fase cioè delle opinioni, si passa a quella delle decisioni, in cui è solo la voce delle forze parlamentari a parlare.

Governo dei cittadini e Governo dello Stato

Basta ricordare le celebri riprese televisive delle solenni consultazioni tra le forze parlamentari e il Presidente della Repubblica, tutta la serie delle "salite al colle", cioè al Quirinale, inframmezzate dai lunghi e meno visibili colloqui tra le segreterie dei partiti, le segreterie stesse in consultazione permanente... tutto un lavorio di diplomazia istituzionale per partorire Governi che non superavano un anno di vita. Tutta una rete di obblighi, scambi, compromessi che viene stesa per imbrigliare la forza della sovranità popolare e della legittimazione che ne discende. Se il Primo Ministro deve essere una libera scelta dei cittadini, che eleggono i candidati a tale carica, ciò equivale ad una scelta ancora più importante: scegliere il "Governo dei cittadini" (a prescindere poi dalle tinte politiche) al posto di un vessatorio e inefficace "Governo dello Stato". Perché è ai cittadini che l'azione di Governo ed istituzioni deve rivolgersi, invece che ridursi in una sterile amministrazione del potere, in un culto dello Stato che domina una società inerme, una massa di elettori storditi dalle ideologie e incapaci di scegliere con la ragione, di confrontare i programmi, di farsi un'idea sulla politica che non sia quella pompata dai partiti.

Alla luce di queste carenze interne al Governo, appare ancora più nitida la sua subordinazione verso il Parlamento, non essendo in grado il Presidente del Consiglio d'interagire con la maggioranza parlamentare a livello paritario e, quindi, di controllarla. Se ciò fosse possibile, allora si innescherebbe un meccanismo di reciproco equilibrio tra poteri posti almeno sullo stesso piano formale, cioè premier/Governo e Parlamento, ma ciò non si verifica, a causa dello strapotere di quest'ultimo e della corrispondente debolezza del Governo. Eppure, per uno degli infiniti paradossi che colpiscono la ragione pianificatrice, sarebbe nell'interesse istituzionale del Parlamento stesso quello di dialogare con l'esecutivo anziché dettare le proprie volontà a Governi-fantoccio.

Anticipando le prossime righe, il sovraccarico di lavoro parlamentare è lo scotto che paga un Parlamento nato per governare. Pertanto, è la costituzione stessa che, per prima, assesta un colpo mortale ad uno stabile ed efficace rapporto tra Governo e Parlamento, minando la stabilità e l'efficienza del Parlamento stesso su cui pretende di erigere l'intero edificio costituzionale. Se la Costituzione non riconosce al Primo Ministro né un ruolo da interlocutore paritario con Camera e Senato, né, tanto meno, un potere di direzione sul Governo che lui stesso presiede, questa grave carenza si ripercuote direttamente sulle funzioni vitali di quest'ultimo. Oltre ad essere messo in condizione di sudditanza verso le due Camere, viene seriamente pregiudicata la compattezza dell'esecutivo, facendo quindi incrinare la coerenza della sua linea politica e la stessa possibilità di realizzarla.

Senza alcun riconoscimento della sua necessaria superiorità rispetto ai Ministri e privo, quindi, dei poteri necessari per dirigere con efficacia il suo Governo, il premier italiano si ritrova dunque ad operare in un esecutivo di cui fa parte più come "notaio" o "amministratore" invece di esserne il "leader" che definisce la direzione, infonde motivazioni, formula programmi e li fa attuare. Allo stesso modo, invece di dialogare con la "sua" maggioranza alle Camere sulla base del comune programma, è costretto alla mercé di "una" maggioranza che spesso gli impone il proprio programma o, comunque, esercita penetranti interferenze e influenze sulla condotta del Governo.

Programma del Governo e programma di Governo

Ecco allora presentarsi un altro elemento essenziale per ogni esecutivo, ma che nella realtà costituzionale e politica italiana viene così profondamente alterato da risultare quasi inesistente: il programma del Governo. Qui il problema della discussione non è tanto l'attuazione in quanto tale oppure la più o meno parziale attuazione oppure, ancora, la violazione del programma. Qui è difficile proprio individuare "un" programma del Governo, è difficile che un esecutivo mantenga fisso il programma su cui ha ricevuto la fiducia del Parlamento ed è difficile che questo non stravolga ogni volta i disegni di legge governativi.

Prima di proseguire bisogna tenere fermo un punto: ogni Parlamento di ogni paese è libero e sovrano nell'esercitare pienamente la propria autorità emendando le leggi del Governo e persino respingendole qualora non le ritenga opportune o in accordo con l'orientamento politico concordato con l'esecutivo. Ma, qualora tale legittimo sindacato parlamentare debordi in revisione, ostruzionismo, insabbiamento e veto sulle leggi, allora resta ben poco del programma. Più correttamente, il "programma del Governo" viene snaturato in un generico "programma di governo", cioè in una serie di leggi scritte ed approvate dalle Camere che, quindi, si autoconferiscono il potere di governare al posto del Consiglio dei Ministri.

Si potrebbe candidamente ritenere che un Governo strutturalmente debole ed inefficace produca una paralisi politica. Questa opinione è solo parzialmente vera e, per farla diventare una realtà certa, non si deve sorvolare impunemente sul fatto che il potere tende al potere, ovvero che proprio in assenza di un Governo compatto e determinato, in assenza di una linea politica precisa e rispettata, il Parlamento trova la strada spianata per governare.

L'iperattivismo parlamentare

Se non c'è un programma, allora non c'è nemmeno una linea guida che ispiri il legislatore, operando come filtro per selezionare quali proposte diverranno alla fine leggi. Invece, senza questa selezione che presuppone un orientamento politico, una volontà di fare certe cose e non altre, tutto può diventare legge, purché sia approvato da Camera e Senato. Che cosa determina allora l'approvazione o la bocciatura di una proposta di legge se non la mera possibilità di trovare una qualunque maggioranza disposta a votarlo? Dobbiamo quindi rassegnarci ad eleggere un Parlamento pallottoliere, la cui attività principale è contare di volta in volta la maggioranza necessaria a votare una certa leggina? La politica è una questione di aritmetica parlamentare? Ma, al di sopra di tutto, cosa resta di quel controllo sulla legittimità politica di una legge, sulla sua congruenza rispetto al programma del Governo, al patto con gli elettori, rispetto alle situazione del Paese? La valutazione (politica ancor prima che giuridica) sul merito di una legge è irrimediabilmente sacrificata di fronte alla sua correttezza formale, dietro a cui si erge la prepotenza del parlamento legislatore e governante?

Se il parlamento è davvero il teatro in cui ogni legge è in cerca di una qualunque maggioranza che l'approvi, nulla impedisce che vengano votate anche leggi profondamente diverse per spirito, contenuto, destinatari, mezzi. Dopotutto per l'aritmetica parlamentare non contano le opinioni o i principî, l'impegno verso le promesse agli elettori, la volontà di realizzare un programma politico. Questa estrema facilità, questa spregiudicatezza nel legiferare, fa subito emergere una delle principali cause da cui deriva l'abnorme quantità di leggi sfornate ogni anno dal nostro parlamento. Per quanto tale iperattivismo del Parlamento costituisca a suo modo un gioiello dell'ingegneria costituzionale italiana, l'onere che ricade sui cittadini è quello di un macigno, che soffoca le libertà, le iniziative, il libero agire degli individui, come singoli e in società. Ogni ambito della vita si trova ad essere imbrigliato dentro faldoni di leggi affastellate in modo spesso caotico, senza un filo logico, di difficilissima interpretazione perché redatte in modo estremamente tecnico.

La legge si rivolge a tutti

Questa formulazione minuziosamente giuridica ci conduce ad un altro tema fondamentale: la classe parlamentare. Chi formula i testi dei progetti di legge, chi procede al primo esame in commissione, chi redige gli emendamenti, chi vota il testo definitivo? Nella maggior parte dei casi, deputati con una solida preparazione giuridica, molto spesso giuristi di professione. Da strumento per legiferare, il diritto diventa esso stesso il contenuto, la sostanza di una legge, al punto che la legislazione non verte più su materie, su questioni, su problemi, ma su altre legislazioni, in un rincorrersi di leggi che rinviano ad altre leggi, di sovrapposizioni tra norme sullo stesso oggetto, di regolamenti attuativi in conflitto con la loro stessa legge, leggi per salvare decreti legge non più reiterati. L'enorme ammasso di leggi è anche un ammasso di differenti tipi di leggi, decreti legge, regolamenti, direttive, emesse sia dallo Stato che dall'Unione Europea e dagli Enti locali. Questo è il pantano legislativo in cui finisce per affondare ogni programma di ogni Governo.

Ecco perché la legittimità politica di una legge viene prima piegata al rigore giuridico e formale e poi ridotta all'aritmetica delle maggioranze. La politica, che storicamente aveva trovato nel diritto la garanzia che sanciva le libertà, viene ora ingabbiata dalle maglie formali del diritto, che si sostituisce alla politica stessa. Tralasciando ora l'involuzione del rapporto tra diritto e politica, la punta più acuminata, con cui il Parlamento altera sia l'equilibrio istituzionale sia la tutela delle libertà, è il surplus di leggi. A ben vedere però questa situazione patologica non è un riconducibile ad una scelta politica, bensì è l'effetto di una condizione strutturale prodotta dalla nostra costituzione. Il modello di parlamento architettato dall'Assemblea Costituente era tale da incentrare su di sé l'equilibrio del sistema parlamentare italiano, così che venne dotato (oltre che della larga autonomia che abbiamo già visto) della capacità di produrre leggi in grandi quantità. Perché? Perché la legge è il bastone del potere, perché il dominio moderno non è più legato all'arbitrio di un re, ma si è fatto più sottile e più forte, si è rafforzato fino a trovare nella legge la sua arma più affidabile ed efficiente. E si è rafforzato perché essenzialmente si è raffinato, si è fatto più penetrante, poiché la legge si rivolge a tutto un insieme di persone che si trovano o si troveranno in una certa situazione. Se il monarca assoluto poteva incarcerare e sopprimere, il suo potere era necessariamente diretto contro uno o contro alcuni; la legge si rivolge a tutti, quindi è un'arma puntata contro tutti, basti pensare all'uso a fini politici della legge penale!

Le Commissioni parlamentari

Contestualizzando questo discorso teorico nella realtà costituzionale italiana, è chiaro che chi fa le leggi detiene lo scettro del potere, anche se si tratta di un Parlamento. E legiferare non significa niente altro che emettere ordini, comandi, imperativi. Essendo il potere lo strumento principale per governare, la funzione legislativa pretende per sé la più ampia autonomia possibile, autonomia che si concretizza in un potere quasi inviolabile e che tende a porsi al di sopra degli altri poteri. Poi, accanto a questa considerazione teorica ma perfettamente applicata alla realtà, subentra anche una semplice annotazione di diritto costituzionale. Il nucleo organizzativo del parlamento italiano sono le sue Commissioni, tutelate dalla stessa Costituzione, la quale assegna loro notevoli poteri non solo nell'esaminare e nel discutere le proposte di legge, ma addirittura nell'approvarle direttamente senza passaggio all'assemblea plenaria. Ciò significa che basta una maggioranza nella commissione che esamina il progetto di legge per approvarlo come legge dello Stato, senza avere la conferma anche dell'intera Camera o dell'intero Senato. Ogni Commissione è quindi un Parlamento in miniatura, così che invece di avere un solo Parlamento che formula e vota le leggi, ne abbiamo oltre una decina; questo vale sia per la Camera sia per il Senato, ognuno dotato delle proprie Commissioni.

Questa densa discussione avrebbe dovuto condurci a seppellire sotto la pesante lapide della realtà ogni fiduciosa idea sul Governo legittimato dagli elettori, capace di governare e in condizione di farlo, sulla base di un programma che sia del Governo e del Parlamento insieme e non solo del secondo. Non è però una questione di teoria, che prescrive una cosa, e di realtà, che ne fa un'altra. Qui è sbagliata proprio la teoria, cioè la Costituzione. Ed è sbagliata perché, credendo di difendere la libertà di tutti, rafforza il potere del Parlamento a scapito del Governo, la cui politica è quindi svuotata di significato.

	Gabriele Cazzulini