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La riforma: premierato forte e parlamentarismo maggioritario

di Gabriele Cazzulini - 3 aprile 2004

Vengono adesso illustrati i punti cardinali della riforma costituzionale relativa al primo ministro, al governo e al loro rapporto col parlamento. Il punto di origine per comprendere il disegno generale della riforma resta quello di far derivare il primo ministro e il governo, direttamente dalla volontà elettorale. Ritrovando, dunque, il governo la propria autonomia dal parlamento, si rende necessario il rafforzamento della fragile autorità del primo ministro, allo scopo di renderne più efficace l'operato.

L'elezione diretta del Primo Ministro

- L'attuale metodo: il rischio di un primo ministro senza maggioranza; la realtà di maggioranza che spesso non c'è
Attualmente la legge sul sistema elettorale non prevede una formale indicazione, da parte dei partiti, dei candidati alla carica di presidente del consiglio. Sia nella scheda per il collegio maggioritario che nella scheda per il riparto proporzionale, ogni candidato è collegato al simbolo di un partito. Entrambe le coalizioni di centro-destra e centro-sinistra hanno però raggiunto un accordo, del tutto informale, affinché il simbolo della coalizione contenesse esplicitamente il nome del candidato alla presidenza del consiglio. In questo modo, il voto ad un candidato (collegio uninominale) o ad un partito (circoscrizione proporzionale) appartenente alla coalizione, equivaleva ad un voto al suo candidato a presidente del consiglio.

Eppure questo era soltanto un fragilissimo espediente, molto più politico che costituzionale, il cui rispetto conveniva ad entrambi gli schieramenti per avere tanto la maggioranza in parlamento, quanto il proprio candidato eletto. Ad aggravare la situazione interviene, poi, il fatto che spesso l'attuale sistema elettorale non è stato in grado di produrre una definita maggioranza parlamentare, paralizzando i due schieramenti e ponendo, quindi, il problema di risolvere la crisi che impediva la nascita di un qualunque governo. In tal modo, la sovranità popolare, espressa nelle elezioni, veniva modificata, plasmata, riadattata per rispondere all'esigenza di costituire una nuova maggioranza parlamentare, senza interpellare nuovamente gli elettori.

- La riforma: elezione diretta e contestuale all'elezione della camera.
Il Governo propone ora di introdurre nel sistema elettorale un'apposita clausola per confermare l'accordo informale sull'indicazione del candidato a primo ministro, ma questa volta su un'apposita scheda elettorale. Viene così trasformato in vincolo costituzionale un accordo che finora non obbliga nessuna coalizione. La volontà è, quindi, di conferire la massima forza legale a questa pratica, cioè di costituzionalizzarla. Insieme all'indicazione formale del candidato, la riforma ne associa l'elezione a quella della camera dei deputati. In questo modo, elezione della camera ed elezione del premier avvengono in maniera contestuale: ogni elezione della camera dovrà produrre un nuovo primo ministro.

Ciò significa che ogni nuovo primo ministro sarà sostenuto da una chiara maggioranza parlamentare, riducendo notevolmente il rischio di una forte maggioranza il cui candidato a primo ministro non sia riuscito ad imporsi rispetto ai suoi avversari oppure il caso opposto di un primo ministro che ha riscosso un ampio consenso che però non si è riversato sulla sua maggioranza, che diviene minoranza. Sono evidenti i pericoli di alta instabilità istituzionale e di ingovernabilità politica. Inoltre, un punto fermo della riforma è che la maggioranza prodotta dal sistema elettorale non deve essere (come purtroppo spesso è) una maggioranza risicata, troppo esile per sostenere un governo di legislatura. I meccanismi elettorali devono funzionare in modo tale da raccogliere e incanalare il consenso degli elettori verso un determinato schieramento, in modo tale che sia proprio quel particolare schieramento ad avere il compito di governare sostenuto da una maggioranza parlamentare derivata direttamente da quella elettorale.

Ulteriore stabilizzazione dell'elezione diretta del primo ministro è rappresentata dall'obbligo per il Presidente della Repubblica di nominare il nuovo premier sulla base dei risultati delle elezioni. Qualora, infatti, persistesse ambiguità circa l'effettiva tenuta della maggioranza uscita dalle elezioni o addirittura sia questo il caso di fallimento del sistema elettorale, questa nuova disposizione assicura ancora di più che il risultato delle elezioni resti comunque il punto di riferimento esclusivo per nominare il primo ministro.

Un Governo impegnato ad attuare il suo programma

- I vecchi programmi dei partiti: carta senza valore, promesse senza impegni.
Fino ad ora i programmi politici dei partiti, così come dei candidati, erano ridotti ad un novero di promesse che, raramente, raggiungevano le buone intenzioni e, molto spesso, rasentavano l'imbonimento o, peggio, l'inganno pubblico. Questa farsa, così platealmente derisa perché ormai degenerata a livelli di autentica volgarità politica, era resa più insopportabile ancora dal fatto che la stessa Costituzione, addirittura la stessa legge ordinaria, non attribuiva un valore formale e vincolante ai programmi. Fino al 1994, i programmi erano rappresi di fumo ideologico, aggrappati (sempre più disperatamente) a grandiose visioni di società future perfette, che però non si realizzavano mai, fossilizzati su principi eterni (la patria, la società senza classi, la giustizia sociale, il progresso) e scritti in modo quasi religioso, come fossero sacre scritture che devono essere solo accettate oppure rifiutate.

Ecco qui la differenza rispetto alla fase storica inaugurata con il 1994: i programmi diventano un patto con gli elettori, liberamente stipulato e soggetto a rinnovo o rescissione tramite una verifica oggettiva. I contenuti non sono più fumosi e indefiniti, vaghi e generici. I programmi non sono più un decalogo di dogmi, ma un elenco omogeneo di proposte per risolvere problemi specifici. Perché a tanti appare ancora così inconsueta questa concezione dei programmi? Addirittura viene tacciata di contraffare la politica, di snaturarla, di ridurla ad uno scambio, all'acquisto di un prodotto. E se anche fosse così? Gli elettori non sono forse liberi di scegliere i propri candidati e partiti valutando il loro impegno, i risultati del loro lavoro, la loro capacità di mantenere quanto stabiliti nel patto elettorale? Oggi più che mai i parlamenti devono affrontare e risolvere una serie di questioni che incidono direttamente e concretamente sulla vita quotidiana di ogni individuo. Perché allora gli elettori, coloro ai quali si applicano le decisioni prese dalla politica, non possono far valere la responsabilità delle azioni di fronte a chi le ha assunte? Perché finora i programmi erano letteralmente un foglio di carta.

- La riforma: il programma come patto con gli elettori e impegno per il governo.
Già con le elezioni politiche del 2001, l'attuale Governo ha sottoscritto, pubblicamente, un contratto con gli elettori, assumendo precisi e chiari impegni da realizzare entro lo scadere della legislatura. Si tratta di impegni che orientano la sua politica e che rappresentano concreti termini di riferimento per valutare la correttezza dell'azione dei Ministri rispetto agli impegni presi, e l'efficacia del Governo nel realizzarli. La riforma attuale intende portare nella Costituzione il programma con il quale il governo viene eletto, ponendo in esso un duplice perno: quello già visto con gli elettori e quello relativo all'azione di governo. Per quanto riguarda l'esecutivo, la riforma prevede infatti che ogni nuovo governo si presenti alla camera per esporre il suo programma politico. Viene dunque colmata la grave lacuna costituzionale per cui non era specificato che cosa il consiglio dei ministri dovesse dichiarare al parlamento. Mancando tale specificazione, restava nebuloso il fondamento su cui il governo chiedeva la fiducia del parlamento. Ma la riforma non si limita a chiarificare il delicatissimo e decisivo momento in cui un nuovo governo si presenta alla camera. Infatti, ogni anno (e fino al concludersi della legislatura) i Ministri dovranno presentare alla camera una relazione in merito all'attuazione del loro programma.

S'incorre, però, in un fraintendimento se l'impegno ad attuare il programma viene scambiato per un vincolo imperativo, un obbligo che, in caso di mancata o parziale attuazione, condannerebbe senza appello il governo. Lo spirito della riforma è ben altro, perché l'obiettivo è costituzionalizzare il programma di governo, vincolando ogni governo a presentare un programma e a riferire alle camere circa il suo rispetto. In altre parole: l'obbligo costituzionale per il governo è di presentare un programma, ma non di realizzarlo in ogni minimo particolare. La più o meno rigorosa attuazione del suo programma, o le modifiche introdotte, sono aspetti che esulano dal diritto costituzionale, perché coinvolgono considerazioni di natura politica, che spetterà a ciascun governo affrontare e risolvere, rimettendo il giudizio sul suo operato agli elettori. Quindi: costituzionalizzare il programma non implica un mandato imperativo che obbliga a licenziare il governo che non lo rispetta. E' piuttosto un elemento che attribuisce continuità all'azione dell'esecutivo, fornendo poi agli elettori una preziosa bussola per valutarne la condotta.

Un rapporto equilibrato col parlamento

- Il governo suddito della volontà del parlamento
I precedenti articoli hanno fatto emergere tutta la solidità del nodo scorsoio che ogni parlamento ha finora gettato al cappio di ogni governo, soffocandone l'iniziativa politica in una gestione amministrativa del potere. Al momento della sua presentazione alle camere, il governo era obbligato dalla costituzione a chiederne la fiducia, mediante l'approvazione di quelle che, nel corso del tempo, sono divenute le "dichiarazioni programmatiche", una specie di programma politico senza alcun valore legale. L'approvazione di queste "dichiarazioni" consentiva al governo di entrare ufficialmente in carica. Senza di essa, invece, il consiglio dei ministri veniva sciolto. Questa procedura, poi, doveva essere ripetuta in entrambe le Camere, così che il governo si presentava alla Camera dei deputati per ottenerne la fiducia, dopodiché si presentava anche al Senato, ripetendo le stesse "dichiarazioni". Se una sola delle due camere non concedeva la fiducia, il governo cadeva ancor prima d'iniziare la sua vita istituzionale. In realtà, la giustificazione di questo passaggio forzato andava oltre la ragione del diritto costituzionale, per toccare anche qui questioni più politiche.

I costituenti del '48 erano consapevoli della disgiunzione tra elettori e governo, prodotta dall'elezione indiretta del governo assegnata al parlamento. Cosicché la concessione della fiducia diveniva un requisito indispensabile per costituire un governo apparentemente in sintonia col parlamento e quindi con gli elettori. Sennonché il calcolo dei costituenti si dimostrò errato: il parlamento eletto con suffragio proporzionale era strutturalmente incapace di formare una maggioranza che scegliesse il suo governo. Il parlamento era piuttosto un coacervo di grandi e piccoli partiti, di partiti governativi e di partiti anti-sistema, di partiti parlamentari e di movimenti extra-parlamentari. In queste condizioni la concessione della fiducia non era la scelta coerente di una maggioranza ben definita, ma la risultante di una sottile opera di mediazione per trovare una maggioranza non eccessivamente frantumata che potesse sostenere un governo per un ragionevole arco di "mesi".

- La riforma: la fiducia presunta come base dell'indipendenza di parlamento e governo.
Dal momento che il primo ministro viene eletto direttamente, non occorre più verificare in modo così pressante l'esistenza della fiducia del parlamento. Ciò significa che il governo e il primo ministro acquisiscono una forma di legittimazione autonoma e parallela a quella del parlamento. Più in concreto, una volta che il Presidente della Repubblica ha nominato il nuovo primo ministro sulla base dei risultati elettorali, il governo si presenta alle camere per esporre il proprio programma. Ma questa volta la riforma evita al governo di chiedere la fiducia sul suo programma, poiché sarebbe un tentativo di mettere in dubbio, di invalidare, di contraddire la sovranità elettorale che già si è espressa a favore di quel candidato primo ministro.

Secondo la riforma, la fiducia viene inizialmente presunta, fino a che non è esplicitamente revocata dal parlamento. Questo testimonia come la riforma non conferisca al governo un potere assoluto, al di fuori di ogni controllo del parlamento. Quest'ultimo resta infatti libero di approvare una mozione con la quale revoca la sua fiducia, costringendo il governo alle dimissioni. Per rafforzare però la gravità della decisione di sfiduciare il governo, la riforma associa come conseguenza diretta lo scioglimento del parlamento e l'indizione di nuove elezioni. Anziché ricorrere alle diplomazie partitiche e agli equilibrismi parlamentari per costituire un nuovo governo, si chiama in causa l'elettorato per decidere chi deve governare. Altrimenti, se il primo ministro si trova impossibilitato a proseguire la sua attività (in caso di morte, impedimento temporaneo o dimissioni per motivi diversi dalla mozione di sfiducia) allora la riforma concede al parlamento di eleggere un nuovo primo ministro da parte della stessa maggioranza indicata dagli elettori. In caso contrario, si procede comunque allo scioglimento anticipato del parlamento. Ulteriore semplificazione introdotta con la riforma riguarda il fatto che, trasformato il vecchio Senato in Senato federale con funzione legislativa nelle materie di competenza regionale, il rapporto di fiducia s'instaura solamente tra governo e camera dei deputati.

Un primo ministro che dirige il suo governo

- Un primo ministro "notaio", privo di potere politico e istituzionale
I poteri che l'attuale costituzione assegna al primo ministro non sono tali da consentirgli un'effettiva direzione della politica del governo, riducendosi spesso al ruolo di notaio che ratifica decisioni prese fuori dal governo. A determinare questo appiattimento delle funzioni dell'attuale premier ha concorso in primo luogo il metodo della sua elezione, finora troppo condizionata dagli accordi di partito e troppo poco dal giudizio degli elettori. Inoltre il potere effettivo del primo ministro è minato proprio alla sua base, laddove non gli è concesso di provvedere da solo alla nomina e alla revoca dei suoi ministri. Infatti è il Presidente della Repubblica che procede alla nomina dei ministri, con atto controfirmato dal primo ministro. Ragionando in modo inverso, il presidente del consiglio non è libero di licenziare un suo ministro senza l'approvazione determinante del Presidente della Repubblica.

- Un primo ministro che dirige attivamente il suo governo
La riforma intende trasferire il potere di nomina e di revoca dei singoli ministri nelle mani del premier, concentrando dunque i poteri del governo all'interno del governo stesso. Il potere di nomina e revoca dei ministri conferito al primo ministro s'inscrive nel progetto di riforma come conseguenza naturale della sua elezione diretta. Mediante il rafforzamento del primo ministro, viene di conseguenza rafforzata l'efficacia operativa del governo, i cui singoli ministri rispondono del loro operato davanti al premier, che grazie alla riforma può dirigerne le attività, oltre che limitarsi a coordinarle.

	Gabriele Cazzulini

Gli ultimi commenti thanks - di bccf - 3 dicembre 2004 10:42