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Titolo V: l'eredità del falso federalismo dell'Ulivo

di Luciano Gandini - 9 aprile 2004

Gli ultimi dubbi sulla necessità per il Parlamento di varare una riforma federalista che rimetta ordine nei rapporti tra Stato e Regioni sono stati spazzati via dalle notizie rimbalzate dal palazzo della Consulta. La Corte costituzionale nel 2003 ha emesso 382 decisioni, dedicando la maggior parte del suo tempo a definire il contenzioso tra le diverse amministrazioni, aumentato in modo esponenziale a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, varata in chiusura della precedente legislatura a strettissima maggioranza. Vediamo, dunque, in dettaglio l'eredità della riforma "federalista" dell'Ulivo: 103 ricorsi delle Regioni e delle Province autonome, 99 ricorsi dello Stato, 12 leggi regionali dell'Emilia Romagna impugnate, 10 della Toscana, 9 delle Marche, 28 i ricorsi della Regione Toscana, 15 quelli della Provincia di Trento, 11 da parte delle Marche. Ce n'è per tutti i gusti, ma è uno solo il filo rosso che lega le Regioni contendenti.

Una riforma - sono questi risultati a testimoniarlo ancora una volta - lacunosa e confusa, come avevano del resto obiettato molti costituzionalisti fin dalla sua approvazione e anche prima. Il nuovo impianto costituzionale ha smosso il delicato equilibrio dei poteri delineato dalla Costituzione del 1948. Da questo la necessità di riequilibrare l'assetto di un ordinamento improvvisamente sbilanciato da una riforma incompleta. Lo stesso Bassanini, ex Ministro della Funzione pubblica e attuale Senatore diessino nonché capogruppo Ds in Commissione Affari costituzionali, che solo avvalendosi della legge ordinaria aveva cercato di decentralizzare il più possibile il sistema Paese, ha ammesso che sì, forse qualche problema la riforma del Titolo V lo creava: «In un'intervista al Corriere all'inizio del 2001, io, in qualità di Ministro della Funzione pubblica, dissi che era meglio soprassedere e non stabilire il precedente di una riforma importante come quella del Titolo V fatta con il dissenso dell'opposizione».

All'insegna dell'"io l'avevo detto", il commento di Bassanini. Peccato che, da bravo soldatino, quella legge l'abbia votata anche lui e si sia ben guardato dal far sentire di più la propria voce in tempi non sospetti. Ed ecco anche una sfumatura positiva al lavoro del Governo: «nel testo ci sono alcune correzioni al Titolo V che possono essere valutate positivamente», una riforma da "correggere" è chiaramente un lavoro che presenta dei problemi, ma che soprattutto ne ha creati.

Nella sua relazione annuale, il presidente della Consulta Gustavo Zagrebelsky ha esplicitamente lanciato un SOS al Parlamento, affinché quest'ultimo porti a compimento la riforme istituzionali. In un passaggio del suo intervento, infatti, ha citato la miriade di conflitti tra Stato ed Enti locali, che occupa ormai circa il 50 per cento dell'attività dei giudici costituzionali. Colpa, evidentemente, di norme non chiare su competenze esclusive e competenze concorrenti tra le varie istanze amministrative. «Da quando è entrata in vigore la riforma - ha detto Zagrebelsky - la Consulta è stata chiamata ad una funzione di supplenza non richiesta e non gradita, per la quale la Corte non dispone di strumenti necessari, perché la Consulta non è un organo legislativo. C'è bisogno di una normativa che spetta agli organi centrali e regionali e non alla Corte».

Ha prevalso dunque il ruolo di arbitraggio della Corte nella ripartizione delle competenze tra istituzioni dello Stato su quello della difesa costituzionale delle libertà. La riforma, realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha messo la Corte di fronte a norme costituzionali nuove di zecca, chiamandola a una complessa opera d'interpretazione, nell'ambito della quale la precedente giurisprudenza ha fornito solo un ausilio limitato. Zagrebelsky ha, poi, osservato: «E' nel 2003 che si affronta decisamente il merito delle questioni. Definendo il riparto delle competenze, peraltro, la Corte è in molti casi chiamata ad affrontare problematiche relative a diritti fondamentali: basti pensare al tema della salute, alla disciplina delle comunicazioni, alla tutela dell'ambiente, alla determinazione dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali. D'altra parte non è questo un fenomeno sorprendente, in quanto le più antiche esperienze di giustizia costituzionale (a partire da quella degli Stati Uniti) testimoniano che, dietro controversie che si configurano formalmente come conflitti di competenza, spesso si celano questioni relative alla garanzia dei diritti».

In ogni caso, come noto, il pacchetto di riforme costituzionali approvato dal Senato e passato al vaglio della Camera. Con le modifiche che saranno apportate, si propone tra gli altri obiettivi anche quello di fissare regole meno contraddittorie per la devoluzione dei poteri tra centro e periferia. Per limitare il contenzioso. E anche per evitare che sia la Corte costituzionale ad assolvere ad un ruolo di supplenza legislativa. Un ruolo peraltro non gradito, come ha chiarito lo stesso Zagrebelsky, e neppure "richiesto". Le parole del Presidente della Consulta confermano che il cammino delle riforme è urgente. Finora la potestà legislativa delle Regioni è stata salvata sono in materia di tartufi: una sentenza ha riconosciuto alla Regione Veneto la facoltà di sopprimere il tributo sui tartufi, ma solo perché costava più in riscossione rispetto al gettito prodotto.

La pretesa "federalista", voluta con la modifica costituzionale, dev'essere ora completata da un atto normativo in grado di garantire il trapasso fra il vecchio e il nuovo senza o con il minor trauma possibile, con la necessità di preservare l'identità degli Enti locali, assegnando loro quel ruolo di centralità che l'articolo 5 della Costituzione ha certamente configurato con un nitore ben maggiore di quanto non sia stato previsto per le Regioni. Fa, senza dubbio, riflettere il fatto che la prima parte della Costituzione dia grande rilievo alle autonomie locali, mentre non cita le Regioni, indicandole soltanto nella seconda parte, per l'appunto nel titolo V, con una sin troppo evidente e marcata asimmetria.

Si badi bene che la locuzione "federalismo" non è stata minimamente utilizzata, sicché sotto detto nomen si cela più realisticamente una riforma delle istituzioni che dovrebbe, o avrebbe dovuto, innescare delle ricadute favorevoli, in termini di efficienza e di efficacia, sull'azione delle autonomie locali e regionali. La cosa interessante è che chi legge questa legge non trova mai la parola "federalismo"; si sono guardati bene dal nominare esplicitamente il federalismo, pur trasferendo rilevanti poteri dallo Stato agli Enti territoriali.

Una Costituzione rappresenta un modulo compiuto ed organico di un modello ordinamentale: aggiustarla con rattoppi qua e là, non solo non ne migliora il tessuto, ma dà l'idea di una evidente precarietà: se l'abito non va bene, è preferibile farne uno assolutamente nuovo. Un testo costituzionale richiede normalmente tempi lunghi per la sua attuazione; un testo costituzionale scritto male e approvato in fretta richiederà tempi ancora più lunghi; se poi quel testo, adeguando un ordinamento ai fenomeni di ridislocazione regionale e sopranazionale dei poteri pubblici, effettua un vero e proprio ribaltamento della logica di funzionamento dello Stato nazionale, erede sbiadito dell'ottocentesco detentore di una sovranità che sembrava illimitata verso l'alto e verso il basso, i tempi dell'adeguamento e della vera e propria comprensione e assimilazione del testo possono dilatarsi ancora di più.

	Luciano Gandini