segnala l'articolo ad un amico

stampa l'articolo

Prima della riforma: il federalismo che non c'è

di Gabriele Cazzulini - 9 aprile 2004

Introducendo un nuovo ciclo di articoli sul tema del federalismo, la prima puntata intende illustrare sinteticamente cosa ha rappresentato, prima dell'attuale riforma, il federalismo in Italia. Invece che esporre in modo astratto il concetto di federalismo, cerchiamo di coglierne il valore proprio attraverso i suoi significati concreti.

Tanti federalismi, ma è uno solo quello vero...

Termine che s'incontra di frequente nel lessico della politica italiana, molto spesso abusato, "federalismo" è uno di quei termini che rimangono per interi decenni iscritti al primo punto dei programmi delle principali forze politiche, uno di quei rarissimi punti su cui sembrava coagularsi il consenso necessario alla sua attuazione. Eppure, ancora fino a qualche mese fa, il federalismo era tutt'altro che scontato, raffigurando addirittura due situazioni opposte. Da una parte restava un'utopia coltivata da pochi e mai realizzata. Dall'altra appariva come una realtà che, sebbene quasi tutti vedessero (o volevano vedere), rimaneva però una realtà inesistente, illusoria, che del federalismo non aveva la minima traccia. Era il camuffamento di una realtà non federalista ma spacciata come federalista: era il finto federalismo. E' più utile dapprima partire da questa seconda situazione per poter affrontare subito dopo la vera natura del federalismo come indicata dalla sua utopia.

Il finto federalismo...

Prima di chiarire la natura di questo federalismo fittizio, è opportuna una precisazione. Per iniziare a ragionare sul federalismo, bisogna infatti sdoppiare il filo del discorso su due piani: quello che si snoda attraverso il dibattito politico, e quello che riconduce al contesto istituzionale e giuridico. Sotto il profilo politico, il finto federalismo rappresenta uno slancio di generosità delle élites centralistiche e statalistiche che - di fronte al malcontento di grosse quote di elettori - avevano elargito una misera fetta delle loro competenze. In questo senso il termine corretto giuridicamente, ma "politicamente incorretto" è: autonomia. Lo Stato conserva il suo ruolo egemonico, così come inalterate restano le sue (vaste) competenze e quelle (ristrette) degli enti locali. Lo Stato non rinuncia alla titolarità di determinate funzioni per attribuirle agli enti locali, ma semplicemente ne concede l'utilizzo, come se il rapporto Stato-Enti locali fosse inquadrabile nel rapporto tra proprietario di un marchio o prodotto, e concessionario che riceve la licenza di usare quel marchio o prodotto. In questa apparentemente limpida metafora sono contenuti due aspetti del massimo rilievo. In primo luogo, se lo Stato mantiene la piena titolarità delle sue funzioni, allora il destinatario, cioè gli Enti locali, ha un ruolo decisamente secondario e subordinato, assolutamente incomparabile a quello dello Stato. In secondo luogo e in conseguenza di ciò, l'oggetto del rapporto - che alcuni travisano come genuino federalismo - si rivela per quello che è: una concessione dall'alto, un beneficio che ha lo sgradevole odore dell'ambiguità, dell'incertezza, dell'instabilità invece che sprigionare l'intenso aroma delle riforme complete e durature, inscritte nella costituzione e non nelle leggi ordinarie. Infatti l'impeto riformatore del precedente governo si è affievolito in un innocuo tremore che ha prodotto niente altro che una legge ordinaria. In parole povere come la sua politica, il precedente governo non è riuscito a riscrivere la costituzione, atto politicamente dovuto quando un governo decide di intervenire su materie che riguardano la costituzione. Anziché affrontare il lungo cammino della legge di riforma costituzionale - come sta facendo l'attuale governo - la scelta o meglio la tentazione offerta dalla disperazione è ricaduta nell'imboccare la scorciatoia della legge ordinaria. Ma questa fragilità non fu l'unica. Oltre a non riformare la costituzione per quanto riguarda la distribuzione del potere tra Stato ed Enti locali, la legge di riforma del governo di centro-sinistra (c.d. "legge Bassanini") riguarda soltanto le funzioni amministrative. Quindi il trasferimento di funzioni agli Enti locali ha coinvolto esclusivamente determinate funzioni amministrative, lasciando inalterato il pesante elenco delle competenze legislative statali. Ciò significa che gli Enti locali, soprattutto le Regioni, hanno visto incrementare i propri poteri rispetto allo Stato, ma soltanto in materia amministrativa. Il potere legislativo, cioè la possibilità di fare leggi su materie di interesse prettamente locale, è rimasto nelle mani dello Stato. Inoltre, la stessa legge di riforma amministrativa poggiava su basi assai farraginose, poiché la sua regolare attuazione dipendeva dall'approvazione di numerosi (oltre venti) decreti legislativi su cui il governo di centro-sinistra ha paurosamente stentato. In pratica, il meccanismo legislativo della legge Bassanini era costruito sul modello delle scatole cinesi: la prima scatola, quella più capiente, era la riforma vera e propria, quella della costituzione, riforma che non è stata neppure presa in esame. Successivamente si è passati alla legge ordinaria, che però rimandava a sua volta a tutta una serie di decreti legislativi che davvero procedevano a riformare, materia per materia, la struttura della p.A., ma in modo pericolosamente slegato da un disegno comune. Così come era progettata, la riforma Bassanini rischiava dunque di disintegrare se stessa.

A causa della grave incongruenza creata tra poteri amministrativi trasferiti agli Enti locali e poteri legislativi rimasti allo Stato, il precedente governo ha dovuto correggere il tiro alla sua politica istintivamente conservatrice, abbandonando la tattica delle leggi "scorciatoie" per evitare lacerazioni mortali nel suo già effimero e opportunistico consenso. E' in un tale quadro che s'inscrive la "riforma del Titolo V della Costituzione", ossia la riscrittura di alcuni articoli della costituzione che disciplinano le competenze legislative dello Stato e delle Regioni.

Nello specifico, l'intervento di riforma costituzionale del governo D'Alema prima e del governo Amato dopo, ha preso la forma del letterale rovesciamento della distribuzione delle competenze in campo legislativo tra Stato e Regioni. In realtà questa riforma non può pretendere di definirsi tale, perché persevera ad assegnare soltanto allo Stato un elenco di competenze esclusive, cioè competenze in materie su cui soltanto lo Stato può legiferare. A rafforzare questa vena conservatrice e statalista mascherata sotto le false sembianze riformismo, ci pensa anche la previsione di una legislazione concorrente, cioè condivisa tra lo Stato e le Regioni, con il primo a dettare i principi fondamentali e le seconde ad occuparsi degli ambiti a loro specifici. Quale era allora l'ingrediente mancante affinché questo polverone di pseudo-riforme sfornasse la formula magica del federalismo? La competenza esclusiva delle Regioni. Su questo punto si è arenata la riforma dei precedenti governi, ed è da questo che è partita la nuova, vera riforma federalista.

Sono bastati pochi scarni accenni per intuire come il finto federalismo si innestasse su una tattica politica volta a fare le riforme "a spezzatino", cioè in modo disarticolato, frantumato, cogliendo le occasioni del momento, elevando il filosofico "carpe diem" a regola aurea con cui dirigere la politica italiana. Questi pezzetti di riforme non erano però gli ordinati tasselli di un coerente mosaico ma grossolani tronchi affastellati gli uni sopra gli altri. non va trascurato poi che i precedenti governi non disponevano di una chiara e forte maggioranza parlamentare, ma erano invece vittima delle congiure e delle faide tra i partiti e i partitini dello schieramento centro-sinistro.

Il federalismo sognato...

Aver esaminato la natura del finto federalismo ha traghettato il discorso verso il primo significato del federalismo, quello più puro ma ancora irrealizzato. Il federalismo appariva in Italia come una meta lontana, remota, quasi irraggiungibile solo perché la concezione sacrale dello Stato e dell'inviolabilità della costituzione inibiva qualunque tentativo di riformare la distribuzione del potere. Accanto a questa considerazione più culturale, impediva al federalismo di scendere dalle vette del pensiero alla pianura della realtà concreta il fatto che era diventato lo stendardo ideologico di una forza politica, la Lega Nord, che prima di entrare nell'attuale governo, era fortemente recalcitrante a negoziare, in termini pragmatici, una linea politica per attuare davvero il federalismo. Nella sua dura lotta contro la partitocrazia e il muro di gomma del consociativismo, la Lega Nord è stata costretta a irrigidirsi nel federalismo più puro. È stata una reazione di autodifesa, una sorta di risposta immunitaria alle rappresaglie, alle campagne di delegittimazione e derisione scagliate dalle partitocrazie e dagli apparati statali minacciati nei centri vitali del loro potere. Ma questa difesa si è anche ritorta contro la Lega Nord, la cui testimonianza di adesione all'idea federalista si è appesantita in un atto di fede all'ideologia federalista, creando notevoli problemi ai suoi dirigenti proprio quando la forza di opposizione e distruzione della Lega Nord è maturata in una forza di governo e costruzione.

Ma una volta che il federalismo è divenuto un patrimonio condiviso e sottoscritto stabilmente dalla principale forza politica italiana, Forza Italia, allora la nuova cultura politica del nuovo governo è riuscita a varare un'organica ed efficace riforma costituzionale, di cui il federalismo rappresenta la figura di prua. In sintesi, con l'ingresso della Lega Nord nella coalizione e nel governo di centro-destra, con una concezione della politica molto più pratica e diretta a risolvere problemi concreti, il federalismo è passato dal sogno al progetto in fase di attuazione.

E il perno che consente questo passaggio epocale è racchiuso in una riforma che finalmente ripartisce, in modo inequivocabile, quali sono le competenze esclusive dello Stato e quali delle Regioni, e quale rapporto debba sussistere in quelle materie che richiedono un intervento integrato di Stato e Regione. Ma questo sarà un discorso da argomentare quando si entrerà nel dettaglio dell'attuale riforma.

Il vero federalismo...

La versione distorta, annacquata del federalismo ridotto ad autonomia, ci fa capire cosa non è il federalismo: autonomia e decentramento. Perché il federalismo originale è policentrismo, è pluralità dei centri del potere opposta alla concentrazione di tutto il potere in un solo organo, e distante dal semplice decentramento che non altera la distribuzione del potere. L'ampiezza di questo discorso aiuta ad accostarlo al precedente tema dell'assetto istituzionale centrale, ossia del rapporto tra parlamento e governo, attirando in particolare l'attenzione sulla sua evoluzione storica. Infatti la graduale suddivisione storica del potere tra il monarca assoluto e le istanze dei parlamenti, con il sorgere di un governo responsabile davanti al parlamento, ha condotto ad una ripartizione del potere dello Stato in più organi. Se questa progressiva differenziazione della struttura statale fu l'effetto della propulsione impressa dall'affermarsi delle libertà in seno allo Stato, allora il federalismo rappresenta la parallela prosecuzione di tale dinamica, storica e politica, al di fuori dello Stato. La libertà nello Stato vale poco se lo Stato finisce da solo per assorbire ogni aspetto della vita sociale e privata, e per imporre ogni sua legge indistintamente ad ogni realtà locale. D'altra parte la libertà per ogni ente locale di darsi le proprie regole per governare il proprio territorio sarebbe vana di fronte ad uno Stato-dittatura che sopprime ogni tipo di libertà. In questo senso, libertà nello Stato (come libertà degli individui di partecipare, orientare e controllare lo Stato) e libertà fuori dallo Stato (come libertà di governo per gli enti locali) sono complementari perché si arricchiscono a vicenda.

Il federalismo è un sistema di governo che, anziché saldare ogni realtà territoriale dentro ad un'unica super-istituzione, costruisce un gioco di tante istituzioni che cooperano sulla base dei rapporti tra ogni realtà territoriale, sia in senso orizzontale, sia in senso verticale.

Le ragioni del vero federalismo...

I diversi usi e abusi del termine "federalismo" dimostrano come le complesse ma variabili architetture costituzionali siano erette su fondamenta politiche molto più durature. Per comprendere il progetto istituzionale delineato dall'attuale riforma, occorre dunque comprenderne le ragioni politiche. Da questo punto di vista, lo spirito della riforma mira a far valere, contro le pretese egemoniche del "centralismo democratico" - di cui il decentramento è solo una versione ammorbidita - la libertà per ogni ambito locale di governare in prima persona la propria identità, tradizione, vocazione culturale, le proprie risorse economiche e così via. Il governo non è più una costrizione che si subisce ma una libertà di cui si ci avvale per perseguire i propri scopi. Il federalismo così inteso non è la paventata secessione oppure la possibilità per ogni Regione di isolarsi dal resto dello Stato per darsi regole e fare leggi senza alcuna considerazione e rispetto per le altre Regioni e per lo Stato. Soltanto una mentalità basata sulla dipendenza totale dallo Stato potrebbe immaginare il federalismo come una disintegrazione dell'unità statale. Invece il federalismo è la pluralità degli ordinamenti sovrani che, suddividendo il potere dello Stato in più livelli, ne giustificano la ragion d'essere in quanto riferimento di ultima istanza di tutti gli Enti locali. Paradossalmente quindi il federalismo presuppone l'esistenza e non la morte dello Stato. Al posto dello Stato accentratore, che monopolizza al suo interno il potere su ogni ambito della vita sociale, subentra lo Stato integrato in un sistema di Enti locali sovrani a cui fornire i principi minimi che consentono loro di governarsi in modo uniforme ed efficace rispetto alle domande dei loro cittadini. Ritorniamo così al concetto basilare della nostra costituzione: la sovranità appartiene ai cittadini e non allo Stato, ed è nell'articolazione federalista di questa sovranità che i cittadini esercitano pienamente le loro libertà.

Siamo così passati al punto in cui il filo politico si riallaccia con quello istituzionale e organizzativo. L'efficacia dell'azione istituzionale non è più monopolio esclusivo dello Stato. Nel corso della sua vita, lo Stato interventista, regolatore, accentratore e burocratizzato ha sofferto di una crisi di inefficacia sempre più acuta, fino al punto da annullare i benefici della sua azione senza risolvere i problemi, o addirittura creando ulteriori problemi. Ma l'atteggiamento degli elettori è mutato, allo Stato non basta più mantenere clientele per garantirsi il consenso, gli stessi partiti hanno ammainato le loro bandiere ideologiche, facendo della politica principalmente un "lavoro" (più che un vuoto dire e ridire, o una passerella mondana nei quotidiani scioperi) che si prefigge obiettivi e utilizza limitate risorse disponibili.

Ma ciò presuppone un'organizzazione dello Stato radicalmente differente da quella odierna. Lo Stato centralizzatore non è più in grado di soddisfare le richieste della società, poiché le risorse disponibili sono sempre minori e fondate su una natura che sfugge alla lentezza e alla dispersione degli apparati statali. Le risorse sono sempre meno materiali e sempre più intellettuali e sociali, la cui valorizzazione può pertanto avvenire principalmente in ambito locale, in ristrette situazioni di sinergia tra contesti altamente coesi, compatti, capaci - proprio per questa agilità e coesione - di autoregolarsi senza dipendere dal sostegno statale, e anche di proiettarsi sulla scena globale. E' chiaro che queste situazioni necessitano di un interlocutore istituzionale adatto a loro e quindi pronto a fornire risposte, regole e sostegno congruenti a queste particolari situazioni. Non è più il tempo in cui lo Stato promulgava raffiche di leggi generiche per risolvere qualunque problema a suon di norme giuridiche valide per tutti e per tutti i casi. Ormai la legge stabilisce ora i grandi principi, gli indirizzi di fondo, i limiti entro cui sono gli Enti locali ad operare producendo regole più specifiche e vicine alle loro realtà.

	Gabriele Cazzulini