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Federalismo e regole comuni

di Gabriele Cazzulini - 1 maggio 2004

Dimostrato come federalismo sia sinonimo di pluralità, non solo istituzionale, è necessario ora approfondirne la dipendenza da un sistema di regole valido per tutti i soggetti di questa pluralità federale.

Le regole della pluralità

Nei precedenti articoli, una delle parole chiave su cui l'attenzione si era ripetutamente soffermata per spiegare cosa sia davvero il federalismo, al di là delle sue accezioni e applicazioni particolari, è stata "pluralità". Il suo significato originario indica la compresenza di tanti soggetti (siano essi Stati, istituzioni, gruppi sociali, organizzazioni) che, sulla base di principi condivisi, si vedono riconosciuta la libertà di provvedere a se stessi direttamente. Come è facile notare, questa sintetica ma densa definizione di pluralità è composta da due elementi essenziali: libertà e regole comuni. Perché il federalismo, che è anzitutto pluralità, necessita di principi condivisi? Questa domanda coinvolge il secondo elemento essenziale, ribaltando la domanda: perché allora non basta la libertà di provvedere a se stessi? Perché non è possibile applicare integralmente il principio dell'autodeterminazione, individuale e sociale? La superficiale patina di ingenuità di questa domanda è invece un velo che nasconde un sostanziale errore di fondo insito in tutte quelle dottrine, variamente amalgamate dalla politica sinistra, che ieri propugnavano l'autogestione socialista, e oggi affermano (con minor convinzione) la "pacifica" autogestione del "villaggio globale".

E' meglio stendere il proverbiale velo di pietà sulla lacerante contraddizione di chi cerca la libertà assoluta per poi affidarla interamente ad un "super-Stato" di sapore totalitario e perciò liberticida, sia esso il vecchio Stato etico o futuristici governi del mondo (il demone di Rousseau non si esorcizza tanto facilmente).

Che libertà è la libertà del più forte? - perché sarebbe solo la volontà del più forte ad imporre la sua libertà, sopprimendo ogni altra libertà di ogni altro individuo, laddove non ci fossero regole comuni che garantiscano la libertà di tutti. Questo è un vecchio tema della filosofia politica: lo stato di natura in cui l'uomo primitivo sarebbe mosso soltanto dall'istinto ferino di sopravvivenza e di sopraffazione, lanciato in una "guerra di tutti contro tutti", per difendere se stesso. Ma con lo sviluppo di forme embrionali di società, quindi di regole, norme, convenzioni, consuetudini reciproche, la libertà come conseguenza momentanea della sopraffazione altrui si è tramutata in libertà come stabile condizione di ogni individuo, che ne precede e consente tutte le libere espressioni.

Ma il disordine che scaturisce dalla collisione delle volontà individuali è un tema che fuoriesce dalle pagine dei libri per irrompere nella realtà. La pluralità può deflagrare in un caotico pulviscolo di tanti centri, la coesistenza e l'integrazione possono infrangersi in un pluralismo atomizzato, dove persino la più microscopica realtà - per il solo fatto di esistere - pretende una completa autodeterminazione. Questa forza centrifuga, innescata ogni volta che l'integrazione mediante principi comuni si sfalda, riguarda tanto i grandi Stati quanto gli ambiti regionali e locali.

Lo stadio terminale raggiungibile da questa dis-integrazione è l'anarchia, che non è solo un astratto concetto filosofico ma una creatura ferina partorita dall'egoismo umano, il quale non trova barriere per trasformarsi in sviluppo umano. L'anarchia resta aggrappata ad ogni società per morderla non appena i suoi artigli ne penetrino le carni. E questi artigli sono ben noti, perché innumerevoli volte hanno ferito la storia italiana. A cominciare dallo smembramento dell'Impero Romano d'Occidente, è nell'epoca feudale e rinascimentale che le possibilità oggettive dell'avvio di un'unificazione nazionale sono state rese vane dall'impossibilità di trovare un punto di equilibrio comune, dall'ormai congenita frammentazione politica e sociale della nostra penisola, spalancando così le porte a secoli di dominazione straniera. Dispersione e frantumazione hanno continuato ad essere motivi dominanti anche dell'Italia unita che, proprio per porre fine alla disgregazione e alle miserie dell'Italia geografica, diventa un'Italia politica. Ma lo spirito accentratore del neonato Stato era soprattutto una necessità fisiologica, irrinunciabile, ben lontana dallo statalismo radicale, dallo Stato pesante, burocratico e gerarchico, sorto nel 1948 e in cui è presto imputridita l'Italia repubblicana. A ben vedere però, la deriva statalista è figlia illegittima dello Stato totale mussoliniano, rispetto al quale il vincolo genetico dello statalismo repubblicano è ancora più forte per via della comune stirpe di comunismo, socialismo e fascismo.

Questa sommaria e incompleta carrellata sulla biografia istituzionale del nostro Paese dimostra efficacemente che essa è raffigurabile come un pendolo che oscilla tra due estremi: la frammentazione localista da una parte, e dall'altra il ferreo accentramento statalista.

Un contratto per la distribuzione del potere

Non è il federalismo a portare disgregazione, ma l'assenza di regole comuni su cui si fonda ogni genuina esperienza federale e che organizza la pluralità istituzionale in modo da garantirne la libertà come condizione inalienabile. Si potrebbe definire "contratto politico" il sistema di regole comuni necessarie a integrare una pluralità di centri in modo da prevenirne sia la dissoluzione centrifuga, sia l'opposta sottomissione ad un unico centro. Nel suo significato semantico, il federalismo rappresenta proprio un contratto, un patto liberamente sottoscritto da liberi contraenti per dare vita ad un'unione comune. E' ovvio che questo sistema di regole comuni non sia creato dal soffio divino ma è un prodotto umano, quindi imperfetto, ma di gran lunga più utile dell'egoismo. A dire il vero, la natura umana, storica e pertanto mutevole e fallibile del contratto politico è sempre stata occultata dal potere suadente e incantatore della "Ragione", per innalzare castelli ideologici in cui segregare il libero intelletto e per occultare i ben più consistenti interessi materiali dei grandi padroni dello Stato. Storicamente il federalismo sorge come risposta al bisogno di coordinamento e integrazione da parte di entità sotto-statali (regioni, cantoni, piccoli stati) che si accorpano, senza però fondersi e senza alienare completamente ogni potere,. Né dispersione del potere in tante entità locali, né concentrazione in un unico punto: il federalismo è invece distribuzione del potere in modo tale da rendere la pluralità istituzionale pienamente partecipe del potere politico. Il federalismo è quindi costruzione di una serie di piani istituzionali che interagiscono nel formare la politica pubblica. Questa architettura policentrica non deve però suscitare fraintendimenti circa il ruolo dello Stato in quanto tale: come più volte ripetuto, il federalismo non è opposizione allo Stato unitario, né l'attuazione del primo corrisponde alla distruzione del secondo. Lo Stato non scompare ma si ristruttura, amputando i tentacoli dello Stato centralizzatore, e demolendo le ormai antiquate e pesanti vestigia della pianificazione globale. Lo Stato persiste come fondamento del "contratto" politico nel quale però entrano adesso altri soggetti, in modo tale che lo Stato non è più soltanto "uno" ma "molti", non è più un unico vertice che domina un tutto che resta staccato da esso, ma una struttura di centri ognuno con poteri propri ma mai isolato dagli altri. E' da questa trama di rapporti tra istituzioni di vari livelli, basati su specifiche materie, su specifiche funzioni, su problemi che emerge un nuovo senso di identità, di appartenenza. E' anche questa un'identità plurale, un caleidoscopio di identità locali che necessitano di trova il loro completamento naturale e il loro punto di raccordo in un punto di riferimento nazionale. Ma l'innovazione del federalismo è di dischiudere le porte dello Stato agli enti locali rendendoli compartecipi della sua autorità.

Il caso dell'Italia, ma anche della Francia, della Spagna, del Belgio, si colloca agli antipodi degli Stati sorti da un patto di federazione. Per l'Italia è più opportuno parlare di "federalizzazione", ossia di una dinamica indirizzata a trasferire rilevanti porzioni dei poteri dello Stato a istituzioni su scala regionale. Negli Stati centralisti l'introduzione del federalismo, ammesso che non sia annacquato dalla mera autonomia amministrativa, non comporta l'automatica disgregazione dello Stato. Federalizzare lo Stato centralista non equivale ad annientarlo. Il fallimento definitivo, sia all'interno che all'esterno, dello Stato-Nazione è irreversibile, e non ammette più tardive e inutili correzioni o ristrutturazioni che mantengano inalterata la formula dello Stato-Nazione. Cosa resta allora? Riscrivere il patto tra lo Stato centrale e gli enti locali, per trasformare il primo e i secondi. Lo Stato diventa allora un supervisore generale, un arbitro che interviene solo in ultima istanza, incaricato di determinare la politica nazionale in ambito europeo ed internazionale, di assicurare la difesa e sicurezza nazionale, di fornire all'economia i necessari indirizzi normativi. In modo parallelo, gli enti locali trovano nella Regione il loro punto di riferimento legislativo per poi provvedere direttamente loro stessi a raccogliere e a rispondere alle istanze del loro territorio e delle loro comunità. Istruzione, lavoro, sanità, ordine pubblico rappresentano materie nelle quali si esprime l'esclusiva competenza regionale, mentre lo Stato centrale interviene una volta solo fissando i principi fondamentali a cui deve ispirarsi le normazioni regionali. S'innesca dunque una fitta rete di rapporti inter-istituzionali basati sul pari grado di ogni soggetto, dagli organi nazionali fino a quelli comunali, e differenziata soltanto in base alle materie.

Il federalismo è unità nella pluralità

Nelle fattispecie concrete, è necessario un insieme di norme che sancisca i rapporti tra i soggetti federati, che tracci con rigore le linee di demarcazione tra le diverse sfere di competenza tra questi soggetti, che stabilisca principi comuni nei quali poi i singoli soggetti istituzionali locali possono incanalare liberamente le proprie politiche. Quindi, all'interno di una cornice - di tipo costituzionale - condivisa da tutti i soggetti della pluralità federalista, la condizione neutrale della loro compresenza si sviluppa in integrazione nella diversità. In risposta poi alle sterili critiche che vedono sminuito il concetto di unità statale in ambito federale, è vero il contrario. Anziché l'unità artificiosa, che tiene avvinte ad un unico centro tutti i centri e che ne trattiene le energie invece di liberarle, il federalismo consolida il senso di appartenenza. Ma si tratta di un'appartenenza che non è più rivolta ad un unico elemento, lo Stato, bensì ad un insieme di istituzioni.

Adesso si capisce perché il federalismo - purché autentico - non è secessione, ma unione ancora più forte, perché diventa un'unione effettiva, funzionale, efficace e non soltanto imposta come comando a cui obbedire o propugnata come dogma in cui credere. Similmente, il federalismo è il più salutare antidoto alle minacce dell'indipendentismo, ulteriore fenomeno spesso mischiato col federalismo soltanto per screditare quest'ultimo e chi ne difende le tesi. L'indipendentismo rappresenta la volontà, faziosa e pretestuosa, animata (o forse aizzata) da una specifica organizzazione politica che pretende di parlare a nome di una più vasta collettività sociale. Uno dei lineamenti più peculiari di questo fenomeno è, come risalta purtroppo dalle frequenti cronache, il ricorso sistematico alla violenza, diretto contro chiunque che, vario titolo, rappresenti i "nemici" dell'indipendenza, e anche contro chiunque che, pur appartenendo alla collettività in questione, non dimostri sentimenti e comportamenti consoni alla lotta indipendentista. Da questo punto di vista non è altro che una riedizione, in scala regionale, del regime del terrore. Ma, tralasciando quest'angolatura più politica, è sul piano costituzionale che l'indipendentismo trova sulla sua sanguinosa strada il suo vero e invincibile nemico: il federalismo. Solo un sistema federale può infatti sconfiggere le pulsioni centrifughe che consentono ad una fazione di tentare di prendere il controllo di un territorio, regione, collettività isolandola dal resto dello Stato. Senza dimenticare che molto spesso le lotte indipendentiste (oltre a sfociare in guerre o guerriglie civili) sono scatenate da un fattore quasi sempre occultato seppure evidente: la sostituzione del potere dell'élite imposta dallo Stato centrale, con un'altra élite imposta dalle forze indipendentiste. In pratica, s'innesca un conflitto tra l'autorità riconosciuta dello Stato centrale e la forza illegale della fazione indipendentista, che cerca con tutti i mezzi di divenire essa stessa la nuova autorità, di imporre cioè una nuova legalità basata sul suo potere.

A confermare la validità della soluzione federale è il dato di fatto che l'indipendentismo fuoriesce proprio in quei contesti dove più esacerbato è il dominio dello Stato centralista, spesso dai tratti autoritari e illiberali, e dove la stessa autorità centrale appare lontana, indifferente, mal funzionante. Non sono certo queste le parole per difendere la teoria e la pratica dell'indipendentismo ma soltanto per illustrarne il concetto. Ed è qui che si rivela appieno il valore del federalismo e della federalizzazione: non serve unicamente a distribuire il potere verso le periferie, verso gli ambiti regionali; serve anche ad alleggerire le competenze dello Stato centrale, a migliorarne l'efficacia dell'intervento, a ridurne l'assorbimento di risorse.

Si è ormai dissipata ogni ambiguità sulle "sinistre" (ma non solo) illazioni sulla presunta frantumazione istituzionale che il federalismo produrrebbe in Italia non solo sono destituite di ogni fondamento, ma addirittura scambiano il veleno con l'antidoto. Infatti la frammentazione dello Stato è proprio l'effetto - e non la causa - della mancanza di regole comuni per tutti i soggetti, che allora non operano più all'interno di una federazione, cioè di un patto, di un contratto, ma ognuno slegato dagli altri. Ed è questo il rischio a cui sarebbe stata esposta l'Italia senza un'organica riforma federalista che ponesse principi e regole certe a tutti i soggetti del pluralismo federale.

	Gabriele Cazzulini