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Acqua e diritti di proprietà: origini di un connubio fruttuoso

di Giorgio Bianco - 22 maggio 2004

Per comprendere la natura delle istituzioni che attualmente, nel mondo occidentale, presiedono all'allocazione e all'utilizzo delle risorse idriche, e nella fattispecie per comprendere le alterne fortune della dottrina della prior appropriation negli Stati Uniti, la quale rappresenta un importante punto di riferimento per un modello di gestione delle risorse idriche fondato sui diritti di proprietà, è necessario avere un'idea del modo e delle ragioni per cui queste istituzioni si sono modificate nel tempo.

Quando i coloni inglesi giunsero sulle coste atlantiche, l'acqua non era affatto scarsa, sicché non vi erano ragioni di porsi il problema di elaborare particolari modalità e regolamentazioni del suo utilizzo. Fu quando i coloni giunsero nelle aride Grandi Pianure che le condizioni radicalmente differenti indussero a sperimentare nuove soluzioni e nuove istituzioni.

Quando ci si trova a fronteggiare la scarsità di una risorsa come l'acqua, è logico e naturale indirizzare i propri sforzi a stabilire e rafforzare i diritti di proprietà sulla risorsa stessa. Ne è un esempio il modo in cui individui e gruppi hanno cercato di definire i loro diritti sulla natura selvatica e sul suo habitat via via che questa risorsa si è fatta più scarsa.

Consapevoli del fatto che i cacciatori sarebbero stati disposti a pagare per accedevi, agricoltori e fattori da un lato hanno investito in forme di valorizzazione dell'habitat che hanno reso la caccia un'attività più piacevole e agevole, dall'altro hanno potenziato le barriere contro gli sconfinamenti abusivi e la caccia di frodo. A questo proposito, è stato osservato che, laddove i diritti di proprietà sono definiti e protetti, gli stessi progressi della tecnologia possono influenzare le istituzioni. "Un esempio perfetto - scrive l'economista Terry L. Anderson - è l'introduzione del filo spinato negli anni Settanta dell'Ottocento. Per il proprietario il cui terreno era invaso dai cowboy e dai loro mandriani, il filo spinato definiva la sua proprietà privata. Esso consentiva inoltre agli allevatori di controllare i pascoli, alternare gli armenti, allevare selettivamente il loro bestiame e controllare gli specchi d'acqua per l'abbeveraggio".

Per i coloni che giunsero per primi nelle Grandi Pianure, l'accesso all'acqua era un fattore di primaria importanza nel decidere di impiantare una fattoria o un ranch, dunque non c'è sicuramente da stupirsi se i primi insediamenti ebbero luogo lungo i corsi d'acqua. Se qualcuno sopraggiungeva in un luogo già occupato da altri, semplicemente si spostava verso un'altra fonte d'acqua. "In queste circostanze - scrive Anderson -, il diritto all'utilizzo dell'acqua era di chiunque possedesse la riva del fiume e vi avesse accesso in virtù della posizione".

Questo sistema, conosciuto come dei "diritti ripari", fu inizialmente adottato dagli uomini della frontiera in quanto aveva precedenti nelle leggi dell'est, a propria volta mutuate dalla common law britannica: i primi legislatori e giudici, nel West avevano familiarità soltanto con le leggi dell'est, ed erano naturalmente inclini a trasferirle al sistema legale dell'ovest. Inoltre, nell'est il territorio attraversato da corsi d'acqua era vasto rispetto al numero di coloni, dunque l'acqua non era, relativamente, un bene scarso. In queste condizioni, è comprensibile che un sistema di diritti che offrisse a tutti un accesso egualitario ai corsi d'acqua fosse adeguato e sufficiente all'allocazione della risorsa.

Tutto questo funzionò fino a quando non intervennero due fattori che modificarono il rapporto tra costi e benefici, finendo per trasformare in modo sostanziale il sistema dei diritti di proprietà sull'acqua. In primo luogo, la tecnologia mineraria richiedeva che l'acqua fosse raccolta dai fiumi e trasportata in siti lontani dalle rive. Dal momento che le norme riparie davano a tutti i proprietari un diritto illimitato, in termini quantitativi e qualitativi, all'acqua, le deviazioni finalizzate alle attività minerarie e all'irrigazione non erano fattibili. In secondo luogo, un gran numero di terreni non ripari lontani dai corsi d'acqua sarebbero divenuti più produttivi se ne fosse stata resa possibile l'irrigazione.

Il fatto che le aree minerarie della California siano state quelle che inizialmente hanno subito la maggiore pressione demografica, spiega il ruolo decisivo dei minatori nell'evoluzione del sistema dei diritti sull'acqua, più precisamente di ciò che è divenuto noto come dottrina della prior appropriation.

Scrive Charles McCurdy in un articolo apparso su Law and Society Review: "seguendo una tradizione di azione collettiva lungo le frontiere minerarie degli altri continenti, i minatori formarono distretti che comprendevano uno o più ‘campi' o ‘siti', e promulgarono regolamenti per contrassegnare e registrare le concessioni. I minatori adottarono universalmente il principio prioritario, che, semplicemente, riconosceva la superiore legittimità del primo arrivato... I codici minerari stabilivano l'estensione massima delle concessioni minerarie, fissavano il limite di concessioni su cui un singolo poteva lavorare, e stabilirono regolamenti che designavano determinati comportamenti - lunga assenza, prolungata neglienza e simili - come equivalenti alla perdita dei diritti. Un analogo corpo di leggi distrettuali regolava l'utilizzo dell'acqua che scorreva sul suolo pubblico".

I minatori si resero ben presto conto che l'oro non si trovava soltanto nei letti dei fiumi, dove per estrarre il prezioso minerale erano sufficienti una bataia ed una pala. Quando si iniziò a scoprire depositi a molte miglia di distanza dai corsi d'acqua, ci si rese conto che era economicamente sensato appropriarsi dell'acqua dei fiumi: "divenne abitudine universalmente diffusa, tra i minatori - scrive ancora McCurdy -, il fatto che il diritto a deviare e utilizzare una specifica quantità di acqua potesse essere acquisito per diritto prioritario". Il principio sotteso a questa consuetudine, e su cui si fonda quella che è stata definita Arid Region Doctrine, è il riconoscimento della scoperta, seguita dall'appropriazione prioritaria, come radice del titolo di proprietà, e dello sviluppo, attraverso il lavoro, del bene scoperto quale condizione per i mantenimento di tale diritto.

La contrapposizione tra i consuetudinari "diritti ripari" da un lato, e i diritti di proprietà privata per appropriazione dall'altro, naturalmente, finì per creare conflitti e "casi" giurisprudenziali. Dalla legislazione dell'est provenivano concetti come l'usufrutto (il diritto, più che di possedere, di utilizzare le risorse idriche), l'"utilizzo vantaggioso" e l'"uso ragionevole". Dai siti minerari del West veniva invece una concezione piena e integrale dei diritti di proprietà, la quale implicava dunque anche la loro trasferibilità.

La dottrina dei diritti ripari, infatti, manteneva ancora un elemento di proprietà comune, basata com'era sul fatto che i "proprietari ripari" avessero diritti egualitari sull'acqua: "quando l'acqua è destinata a nuovi usi - scrive Anderson -, agli utilizzatori ripari può essere richiesto di ridurre l'attuale livello di uso per far spazio a nuovi utilizzatori. Dal momento che, in genere, i diritti ripari non erano trasferibili al di fuori del territorio ripario nel quale essi avevano valore, le possibilità di allocazioni di mercato delle risorse idriche erano ulteriormente ridotte".

Per altro verso, la dottrina della prior appropriation fissava diritti di proprietà chiaramente definiti, cogenti e trasferibili. I diritti di proprietà erano "assoluti", individuali e non collettivi. Tutto ciò finì per rivelarsi la condizione essenziale affinché i mercati potessero funzionare liberamente, e spontaneamente e liberamente fissare i prezzi delle risorse idriche.

La legge che si sviluppò nel West rifletteva la maggiore scarsità d'acqua rispetto all'est. Parallelamente agli sforzi che i coloni dedicavano a definire i diritti di proprietà, si sviluppò un sistema giuridico che 1) garantiva al "prior appropriator" un diritto esclusivo sull'acqua; 2) consentiva la deviazione dell'acqua in modo che potesse essere utilizzata in territori lontani dalle rive; 3) obbligava chi si era appropriato dell'acqua a rinunciare al proprio diritto di proprietà se l'acqua non era utilizzata, e 4)permetteva il trasferimento e lo scambio dei diritti sull'acqua fra gli individui.

Nella seconda metà del XIX secolo, dunque, furono poste le basi per un efficace mercato dell'acqua. Seguendo la dottrina dell'appropriazione prioritaria, i diritti sull'acqua furono definiti e resi trasferibili. In parte, ha osservato Anderson, fu anche un senso di giustizia a spingere i primi coloni a definire i diritti sulle risorse idriche sulla base del principio first in time, first in right. Da questa dottrina scaturì un efficiente sistema di istituzioni che consentì agli attori individuali sul mercato di determinare quali utilizzi delle risorse idriche fossero per loro, di volta in volta, più vantaggiosi.

Man mano che prendeva corpo un efficiente assetto istituzionale, retto su istituzioni private come le compagnie commerciali di irrigazione e i distretti minerari, gli individui furono in grado di intraprendere progetti finalizzati a trasportare l'acqua là dove ve n'era domanda. Ancora una volta, ben definiti diritti di proprietà sul terreno e sulle risorse idriche assicuravano la certezza del possesso indispensabile a stimolare gli investimenti privati.

Le particolari condizioni in cui si trovarono gli "attori" durante l'esperienza della frontiera, in particolare il fatto che essi dovessero assumersi in toto le responsabilità delle proprie azioni, costituirono per essi un incentivo a sviluppare istituzioni adeguate. Dal momento che l'acqua era un fattore chiave nell'agricoltura e nelle attività minerarie, era essenziale fornire ai privati incentivi ad investire nel trasporto delle risorse idriche là dove queste erano maggiormente produttive, e la dottrina dell'appropriazione prioritaria si rivelò effettivamente adeguata a fornire tali incentivi.

	Giorgio Bianco