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La riforma costituzionale della giustizia

di Salvatore Sechi - 4 settembre 2008

La riforma costituzionale della giustizia, a cominciare dal Consiglio Superiore della Magistratura (Csm), è un impegno del governo Berlusconi non più eludibile. Di qui la decisione del Consiglio dei ministri di occuparsene sollecitamente. Il Guardasigilli, Angelino Alfano, fa bene a discuterne con l'opposizione (Udc e Partito Democratico), a consultare studiosi, preparare e far circolare bozze di soluzioni, ecc... Deve essere chiaro, però, che se non si trova un accordo non si può perdere questa occasione «storica» per la riforma dell'amministrazione giudiziaria. L'ideale sarebbe che fosse condivisa (se non da tutti almeno da Casini), ma il peggio sarebbe che per inseguire questo obiettivo «armonico» si lasciassero le cose come sono. Bisogna diradare l'idea che tra Berlusconi e i magistrati sia in corso una lotta greco-romana, di rivalse corpo a corpo che pure in un passato non lontano vi sono state. E neanche bisogna dare l'impressione che si voglia fornire una risposta di pura ritorsione ai reiterati tentativi di una parte dei giudici di impedire al governo in carica di dare esecuzione al programma approvato dagli elettori, trascinandolo in continui processi.

In realtà, oggi il contenzioso ha una posta molto più alta. Occorre infatti pervenire ad una riforma decisiva per sancire il principio che la fase (poco commendevole) della supplenza dei giudici (meglio: del potere giudiziario) al potere politico, avviata con Mani Pulite, è finita. La politica deve riappropriarsi del suo primato, insieme al principio della divisione dei poteri, che deve restare ben saldo. La funzione liberale del governo Berlusconi si deve esercitare ristabilendo una fisiologia democratica del funzionamento degli organi repubblicani. Ciò comporta la parola fine sia sulle teorie della supplenza (che arriva fino al giustizialismo) sia dei poteri di veto, prendendo atto della necessità di rispondere prioritariamente alla principale domanda dei cittadini: cioè di una giustizia efficiente (quindi dotata di mezzi adeguati), di processi che arrivino a sentenze in tempi rapidi, del ripristino della certezza della pena come presupposto della sicurezza.

Soddisfare la richiesta (sancita costituzionalmente) delle gente di una ragionevole durata dei processi è in contraddizione con la proposta di separazione delle carriere di pubblico ministero e giudice, di riforma del Csm, di ripensamento dell'obbligatorietà dell'azione penale, per indicare alcuni dei temi indicati da Berlusconi e Alfano? E' quanto pensa (lo ha scritto con pacatezza su La Stampa) un giurista avveduto come Carlo Federico Grosso. Questa è la questione intorno alla quale tutte le altre si annodano, creando un intrico. Per rispondere occorre chiedersi se le cause del pessimo funzionamento della giustizia risiedano anche nell'assetto dei poteri dello Stato, cioè nei rapporti di forza quali sono stati previsti dalla Costituzione formale e soprattutto da quella materiale, cioè da una prassi che ha ormai sessant'anni.

Non c'è nulla di fascista, come invece proclama il segretario dell'Associazione Nazionale Magistrati, Giuseppe Cascini, nel ripensare i rapporti di forza delineati dalla nostra carta fondamentale. Modificarla è un'azione indispensabile che deve, però, fare seguito ad una riflessione critica sull'esperienza che il paese, i cittadini hanno fatto dopo oltre mezzo secolo. Dunque, un ripensamento responsabile, fondato su verifiche rigorose, la preparazione di dossier che costituiscano un bilancio dell'amministrazione della giustizia durante il periodo repubblicano.

Credo, però, che sia pregiudiziale, se si vuole stare in sintonia con l'opinione pubblica, e corrisponda ad un interesse generale, ad una sensibilità diffusa, un intervento del governo che punti a semplificare i sempre più macchinosi procedimenti processuali (tre gradi e tre livelli di giudizio). E' indispensabile incidere sul reclutamento delle toghe rilanciando le scuole di specializzazione dopo la laurea, ma anche con una politica premiale vera e propria nei confronti di chi ha un'elevata produttività, e sanzionatoria nei confronti dei fannulloni. Va inoltre abbassato il livello del formalismo nella formazione giuridica di molti magistrati, riorganizzato il lavoro giudiziario, migliorata l'attività (come avviene a Torino e a Bolzano). A ragione Michele Vietti, dell'Udc, ha insistito anche sulla revisione della geografia giudiziaria portando i Tribunali ad una dimensione ottimale di 20 magistrati.

Il ministro Alfano ha fatto bene a rassicurare il capo dello Stato Napolitano. Si amerebbero conoscere le proposte dell'Anm. Anche in contro-tendenza rispetto alla logica malthusiana della legge finanziaria, bisogna munire di risorse, personale e mezzi adeguati i tribunali. Contemporaneamente si deve essere finalmente non indulgenti, ma impietosi, nel colpire l'eventuale incompetenza, la scarsa produttività e ancor più le gravi mancanze e inadempienze dei giudici. Non è impossibile né indecoroso stabilire, con un controllo scientifico e a regime (anche per i pm e per l'azione penale) dei tempi e dei parametri per impedire che l'indolenza continui a dilagare, e fissare delle pene per chi ritarda processi e sentenze, o li distorce per inettitudine. Una volta che dispongano di mezzi e personale adeguati, e venga tolto di mezzo così un possibile alibi, i giudici debbono essere sottoposti a sanzioni, e pagare quando sbagliano. Al pari dei parlamentari e dei ministri.

Intervenire sulle ragioni più evidenti dello sfascio della giustizia non dovrebbe essere complicato né materia di rissa o di divergenze insuperabili in parlamento. Che ci sia in giro l'aria per un'intesa lo si è visto al convegno «Giustizia, tutto da rifare?», organizzato a Roma all'hotel Saint Regis dalle fondazioni Liberal, Mondoperaio e Sturzo. Tra i 47 invitati ci sono Casini e Vietti (tra i promotori dell'evento, a porte chiuse), i diessini D'Alema, Franceschini, Tenaglia e Violante (che con Alfano ha aperto un dialogo molto civile, prospettando soluzioni realistiche), giuristi e magistrati come Vassalli, Grosso, Verde, Petralia, Palamara, esponenti del Pdl come Alfano, Bongiorno, Pecorella e Ghedini, un politico dal parler vrai come Cesare Salvi, della sinistra intransigente. Si vedrà se suoneranno le campane a morto della guerra ai magistrati, il vecchio collateralismo con essi del Pd o l'arroccamento in un fortilizio conservatore dell'Anm. L'importante è che l'accordo si sia raggiunto su un tema cruciale: al centro della riforma della giustizia va posto il cittadino.

Contestualmente, ma in una seconda infornata (mi riferisco non alle calende greche, ma ad un secondo Consiglio dei ministri), va affrontata la riforma strutturale dell'amministrazione giudiziaria. In primo luogo, occorre rompere la crosta sindacal-corporativa del Consiglio Superiore della Magistratura. L'attuale organizzazione correntizia è un insuperabile ostacolo all'accesso ai gradi più elevati degli uffici direttivi da parte di candidati meritevoli, ma non sostenuti da una spalla sindacale. Basti pensare alla vicenda di Giovanni Falcone che, per questa ragione, non venne nominato consigliere istruttore di Palermo. Arginare il «correntismo» dei giudici significa affrontare il problema della loro estrema politicizzazione, cioè del ripristino della loro autonomia dal governo e in generale dal potere politico. Ad essa non appartiene l'attuale meccanismo per cui l'esercizio della disciplina viene affidata ai magistrati stessi, mentre è opportuno che sia non il Csm, ma un organo esterno, una sorta di Alta Corte, a occuparsi di sanzionare tutti i magistrati.

Anche l'obbligatorietà dell'azione penale deve cessare di essere un'area di sovrana discrezionalità dei giudici, che l'hanno interpretata come il sigillo della loro indipendenza. Si è spesso dimenticato che un altro principio costituzionale è quello dell'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, che l'arbitrarietà dei giudici disattenderebbe. Finora l'Anm si è chiusa a riccio privilegiando esclusivamente il profilo di potere dello Stato rivestito dalla magistratura. Bisogna cambiare registro e dare la priorità al secondo aspetto sotteso alla funzione della magistratura, cioè quello di essere un servizio reso ai cittadini. Esso è garantito dal rilievo di natura costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale. Non avendo regole né controlli essa diventa pura discrezionalità, potere arbitrario del giudice, che non esiste in nessun altro paese europeo. Anche nel caso in cui non si voglia toccare il principio dell'obbligatorietà è necessario e urgente che si rimedi al fatto che è impossibile perseguire tutti i reati. Lo si può fare fissando delle priorità, una vera e propria statistica della produttività attesa, e facendo seguire delle sanzioni a chi la disattende. E' stato proprio Veltroni, durante la campagna elettorale, a parlare di «criteri di priorità» da applicare proprio per spazzare il tabù dell'obbligo dell'azione penale (lo ricordava Antonio Polito su Il Riformista). Se non si vuole porre i magistrati sotto il controllo dell'esecutivo, occorre creare un sistema che stabilisca delle priorità, dei protocolli, cioè quali reati perseguire e quali no. La discrezionalità dell'azione penale, in paesi come gli Stati Uniti e la Francia, passa attraverso norme precise. L'abolizione dell'obbligatorietà dell'azione penale può portare a forme di controllo politico sul pm, come ha rilevato Ghedini, che è contrario.

Si deve decidere se andare verso un sistema elettivo dei pm o sottoporli ad un giudizio, da parte dello stesso Csm, sull'esito dell'azione penale (cioè il controllo statistico su quante richieste di rinvio a giudizio hanno dato luogo a condanne). Un valore non negoziabile deve restare il diritto dei magistrati a non subire alcun condizionamento politico nelle indagini. Ma se l'azione penale da obbligatoria diventa, e lo è da decenni, discrezionale, cioè alla mercè del singolo magistrato, ad essere violato platealmente è, come dicevo, un altro valore costituzionale, quello dell'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Proprio per questo il Csm dovrebbe riferire ogni anno al ministro della Giustizia e questo alle Camere in maniera che ci sia una valutazione collettiva e responsabile sull'esercizio specifico dell'azione penale nel nostro paese. Sarebbe quella che Edmondo Bruti Liberati su La Stampa ha chiamato una «ragionevole attuazione del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale». Il parlamento e il governo debbono anche indicare un sistema di priorità nelle indagini. Finora è mancata e questo principio ha funzionato, come ha detto Violante sul Corriere della Sera, come un'ipocrisia costituzionale. Falcone parlava di un feticcio, una finzione che si cumulava a quel privilegio di casta che era la stessa regola dell'inamovibilità dei giudici.

Per quanto concerne le carriere tra giudici e magistrati del pubblico ministero, esse o vanno separate oppure si può pensare ad una distinzione molto precisa delle funzioni dopo 5 anni dal concorso unico per accedere alla magistratura. Rimangono aperti almeno due problemi: una volta separate le carriere, come impedire che il pubblico ministero da organo di giustizia tenuto all'obiettività anche nella funzione accusatoria non degradi in qualcosa di simile (almeno come mentalità) ad un organo di polizia? In secondo luogo, se non si crea un secondo Csm (quello dei pubblici ministeri da essi stessi, bizzarramente, eletto), avremo un tale numero di magistrati (circa duemila) che esercitano le funzioni a vita di pm per cui sarà inevitabile la loro dipendenza dal governo. Esattamente come nel caso in cui venissero eletti dal popolo in ogni distretto di Corte d'appello (cioè dai partiti in fin dei conti).

Salvatore Sechi